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    美國是慈善業(yè)發(fā)達(dá)國家，慈善捐贈量居世界第一，大小慈善機(jī)構(gòu)100多萬個(gè)。在總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國已逐步形成一套機(jī)構(gòu)自律和政府監(jiān)管并重的機(jī)制。行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和司法監(jiān)督等可靠、有效機(jī)制使得慈善捐贈成為“玻璃口袋”里的透明公益事業(yè)。

    行業(yè)自律促良性競爭 

    據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國現(xiàn)有大小慈善機(jī)構(gòu)約170萬個(gè)，總資產(chǎn)占美國經(jīng)濟(jì)的5%。美國慈善捐贈的主要來源為個(gè)人捐贈、基金會捐贈、公司捐贈和遺產(chǎn)捐贈。2008年美國的慈善捐贈額為3076.5億美元。對美國人慈善行為的一項(xiàng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90%的被調(diào)查者都有過捐贈行動。美國如此巨額的慈善捐贈資產(chǎn)和如此眾多的慈善機(jī)構(gòu)，使其對善款使用和組織運(yùn)行的監(jiān)督至關(guān)重要。

    美國慈善組織分為慈善服務(wù)機(jī)構(gòu)和慈善基金會兩類，按照有關(guān)法律規(guī)定，二者須明確分工，慈善撥款計(jì)劃與執(zhí)行相分離，不同組織間相互制衡，實(shí)現(xiàn)各自既定的目標(biāo)與責(zé)任。

    美國大部分慈善機(jī)構(gòu)都建立了旨在約束本組織及其成員行為的較完善的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等，尤其是自主項(xiàng)目申請、款項(xiàng)撥付及運(yùn)營費(fèi)用的預(yù)算等，有一套嚴(yán)格的程序。

    美國慈善機(jī)構(gòu)決策權(quán)在董 事會，其成員必須把機(jī)構(gòu)利益置于個(gè)人利益之上，不可犧牲機(jī)構(gòu)利益為個(gè)人謀利，否則輕則免職，重則受到法庭審判。1992年，美國爆出轟動一時(shí)的聯(lián)合勸募會總裁阿爾莫尼挪用捐款、以權(quán)謀私的案件，由于違反了作為公司董事的基本操守，他最后被判處7年徒刑。  

    美國的慈善募捐法要求募捐機(jī)構(gòu)對外公開其記錄，以便捐款者和潛在捐款者了解捐款是如何使用的。慈善組織在其網(wǎng)站上公開的信息主要包括以下內(nèi)容：目標(biāo)和任務(wù)；價(jià)值觀和道德準(zhǔn)則；利益沖突政策；最新財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告；最新項(xiàng)目信息和工作成果；評估信息，包括效率評估和組織評估；已經(jīng)完成的年度報(bào)告和定期報(bào)告；該組織持有的鑒定證書或者該組織符合的認(rèn)證或標(biāo)準(zhǔn)；董事會成員、官員和職員名單(出于安全考慮，可以只提交相關(guān)的部門信息或者公用的電子信箱)；捐贈者名單(只有得到捐贈者的允許才能披露捐贈金額)；如果捐贈者要求匿名，要尊重捐贈者的意愿；1023表(該組織最初申請免稅的表格)；規(guī)章制度文件；以及其他相關(guān)政策和文件。

    這種信息公開制度一方面通過公眾監(jiān)督的方式減輕政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督負(fù)擔(dān)，另一方面也促進(jìn)了慈善組織之間的良性競爭。

    “聯(lián)邦+地方”雙重監(jiān)督

    據(jù)聯(lián)合勸募會加州某分會首席執(zhí)行官麥卡錫介紹，美國政府對慈善機(jī)構(gòu)善款使用的監(jiān)督分為法律和行政兩種手段，以及聯(lián)邦和地方兩個(gè)層面。在行政上，聯(lián)邦政府的國內(nèi)稅務(wù)署是實(shí)際上的慈善機(jī)構(gòu)主管部門。根據(jù)美國國會2000年通過的國內(nèi)稅務(wù)法第6104款，包括慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織每年都必須向國內(nèi)稅務(wù)署上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，稱為990表。990表要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單，前5名報(bào)酬最高的合同商名單，以及籌款所需花費(fèi)。更重要的是，該表還要求提供與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關(guān)董事可能會被課以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。而且任何美國公民都可以去慈善機(jī)構(gòu)查閱賬目。

    在地方層面，美國多數(shù)州都規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)必須向州總檢察長提交年度報(bào)告，包括機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀和人員變動等情況。總檢察長還可以代表公眾對觸犯公共利益的慈善機(jī)構(gòu)提起公訴。在2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害后，慈善機(jī)構(gòu)“諾亞的心愿”以救災(zāi)名義籌得善款800萬美元，但只將其中140萬美元用于救災(zāi)。加州總檢察長布朗在查明情況屬實(shí)后，將該組織賬戶上所余400多萬美元全部沒收，由州政府負(fù)責(zé)將其用于救災(zāi)，并禁止其總裁5年內(nèi)擔(dān)任任何一家慈善機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，還要求其董事會成員接受管理方面的培訓(xùn)。 

    第三方評估提高透明度

    在美國，不經(jīng)過外部財(cái)務(wù)審計(jì)的慈善組織，不可能吸引到慈善資金。隨著慈善機(jī)構(gòu)的增多，一批專門化第三方評估機(jī)構(gòu)也應(yīng)運(yùn)而生。這些評估組織屬于非營利組織，不接受被評估機(jī)構(gòu)的費(fèi)用或資助，而是通過其他經(jīng)費(fèi)資助來進(jìn)行評估，并把評估結(jié)果公之于眾。

    在美國擁有廣泛影響力的“全國慈善信息局”是在一戰(zhàn)后席卷全美的捐贈熱潮中誕生的。當(dāng)時(shí)少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)私吞給難民的捐款打擊了捐贈者的信心，一些民間組織的管理者、學(xué)者、律師、會計(jì)師于是聯(lián)合發(fā)起成立了這樣一個(gè)獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)。 

    “慈善導(dǎo)航”作為美國大型慈善評估機(jī)構(gòu)，每年對教育、藝術(shù)、健康、環(huán)境、動物保護(hù)等各類慈善組織進(jìn)行評估，從機(jī)構(gòu)規(guī)模、開支額、私人捐贈、公眾評議、首席執(zhí)行官的報(bào)酬等方面評選各個(gè)單項(xiàng)前十名排行榜，評估等級由高到低分為四星到無星，其中也包括一些負(fù)面排行，如籌款回扣率、財(cái)務(wù)危機(jī)、贈款囤積等。公眾根據(jù)相關(guān)專業(yè)網(wǎng)站提供的詳細(xì)信息和評級情況，可判斷慈善組織的資質(zhì)和公信度，決定是否對其進(jìn)行捐贈。 

    另外，美國還有一些慈善領(lǐng)域的專業(yè)論壇，如“獨(dú)立部門”。它是一個(gè)由約500家慈善組織、基金會及公司捐贈項(xiàng)目等組成的聯(lián)盟。“獨(dú)立部門”創(chuàng)立至今已有25年的歷史，2004年在美國參議院財(cái)政委員會的支持下開始舉辦年度“非營利部門圓桌論壇”，對美國非營利部門的治理、透明度以及道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面檢視。

    總之，美國現(xiàn)代慈善事業(yè)經(jīng)歷上百年的探索，形成了一套較為完善的治理和監(jiān)督機(jī)制。美國慈善資金使用的信息透明度相當(dāng)高，得到社會公眾信任，提升了美國社會動員和運(yùn)用慈善資源的能力。

    （節(jié)選自《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，杜靜）