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    ■ 本報記者 張明敏

    2013年1月28日，張田被北京市第二中級人民法院判處有期徒刑13年，并處罰金32萬元。這個曾經以“世界和平慈善基金總會”會長自居，并以“投資10萬回收百萬”制造發財神話的“女慈善家”被繩之以法。

    經法院審理查明，2004年張田在蒙古國注冊成立“世界和平慈善基金總會”，同年12月至2008年2月間，張田采用高額回報、免費入住“敬老都”為誘餌，以捐助愛心款、發展愛心大使等為名，從80余名被害人處非法集資800余萬元。張田的行為已構成集資詐騙罪。

    類似張田在蒙古國注冊的“世界和平慈善基金總會”、媒體揭露的“中華愛眼工程”和本報報道的“中國公益總會”（參見本報2012年12月25日封面報道），他們同屬于境外社團，內地稱“離岸社團”，大多通過境外注冊、境內活動的方式進行發展。雖然也出現不少問題，但目前我國政府相關部門還沒有相應法規來約束這樣的社團，在監管上還有一定法律空白。

    日前，《公益時報》記者專訪了民政部民間組織管理局涉外民間組織管理辦公室主任余永龍，他對涉外民間組織活動特點和監管方式作出了解釋。

    香港“公司”之名

    內地“社團”之實

    香港一般NGO注冊有四種情況。第一，根據《公司條例》規定注冊的有限公司；第二，根據《社團條例》第151章成立的社團；第三，根據香港法例第29章受托人條例或者306章注冊受托人法團條例注冊成立慈善信托基金；第四，根據香港單位法規成立的非營利性組織。

    香港注冊成立之后到內地來活動的社團（或稱為“離岸社團”）生存方式為三種，社會團體、民辦非企業和基金會。他們通過中介機構在外國和我國香港地區辦理注冊手續，但主要活動都是在內地進行。另外，這些離岸社團的一個突出特點是在名稱上有誤導性，他們往往都打著“國際”、“世界”、“中國”等招牌，看似來頭很大，有的甚至采取與內地依法成立社團相同的名稱，對公眾進行誤導。而其中相當一部分還打著非營利的旗號。

    “這些‘離岸社團’的注冊人大多都是內地人，利用香港較易注冊成功的便利條件，注冊時后面一般都會帶上個‘有限公司’，證明實質上就是公司性質，同時又會在后面設立所謂的分支機構或者叫做二級機構，對外活動的時候多隱去‘有限公司’故意制造一種非公司性質假象，其個人目的不言而喻。”余永龍說。

    除了注冊形式和名稱選擇上有講究之外，這些“離岸社團”在注冊構架的設置上算是典型模仿，極具混淆性。“中國產品質量協會”、“中國擔保協會”、“世界華商聯合會”等這些“離岸社團”都有著明確的組織框架、機構分工和人員組成，和境內注冊社團沒有任何區別，表面上組織架構和國內的全國性社團是一模一樣的，甚至章程和國內社團也是一模一樣。

    清華大學公共管理學院副院長王名早前對媒體表示，香港回歸之前，香港NGO在內地運作按照《外國商會管理暫行規定》進行管理，與外國NGO管理辦法一致；香港回歸之后，由于“一國兩制”的方針，相關制度建設卻一直被擱置，基本處于無法可依、無人管理的狀況，除非嚴重危害國家安全，才可能有部門介入。

    擾亂正常秩序

    2012年央視“3.15”晚會上揭露的“中華學生愛眼工程”，就是一個假借慈善名義進行大肆斂財的虛假機構。這家于2010年花一萬元在香港注冊成立的“中華學生愛眼工程促進會有限公司”，在內地活動時以“中華學生愛眼工程促進會”的名字出現，并在內地通過三億健康發展有限公司售賣眼鏡進行獲利，但在民政部民間組織管理局的名單上，并沒有“中華學生愛眼工程促進會”這個組織，也沒在宣傳單上所稱的上層主管部門中國初級衛生保健基金會注冊。北京市工商局網站上發現該企業狀態顯示2011年3月12日已被吊銷。一個虛構的中華學生愛眼工程就這樣套著慈善的面孔在全國各地上演著一出出圈錢鬧劇。

    而“中國擔保協會”也是在香港注冊的機構，每年舉辦若干場次擔保資格培訓，都能夠與國家相關部門下屬單位進行聯合發證。

    “我們經常會接到國內正常注冊的協會人員反映投訴，比如該協會在行業內正舉辦資質評比，但此時有一家香港的社團打著跟他們一樣的旗號開展相應活動，如果今后這家香港社團組織要發展會員他們如何處理。”涉外民間組織管理辦公室一位工作人員說。

    “這種行為就已經擾亂國內正常經濟秩序，給在境內民政部門合法注冊的正常社會組織帶來很大危害，也擾亂了正常的社團管理秩序，像這些組織機構如果是在運營過程中出了什么狀況，影響不是哪一家社團而是整個行業。”余永龍說。

    監管困境何解

    面對“離岸社團”的監管困境，作為普通公眾應該做到有效識別，不應只看到該機構的抬頭和名稱有“中國”就隨便與其合作，當然大多在香港注冊時就選擇“國字頭”的社團機構看重的，正是人們普遍趨近相信名稱大則組織正這點。

    “在法規出臺之前，應加強宣傳和教育.”余永龍認為，“第一，讓公眾知道在我國境內合法登記的組織是哪些，在我們國家施行的是社會組織登記制度，只要是在境內民政部門注冊登記的社會組織都容易查詢到。對于以全國性社會組織名義開展活動的，只要登陸‘中國社會組織網’查詢，很快就能知道這個組織的相關情況，這就是最好的區分方式；第二，具體合作時應該注意，看這個組織說和做是不是一回事，說的時候是不是為了公益或行業利益，做的時候是不是在牟取私利，為什么有些組織總要選擇企業進行合作，這兩點都是甄別其是否為‘離岸社團’的重要方式。”

    本報先前報道“集善家園”以公益慈善名義進行傳銷，就是一個打著慈善幌子涉嫌傳銷的例子。之所以能夠長時間存在而且還有市場，關鍵一點就是公眾辨識度不是太高，當然這其中也不乏有些商家為著傍上這趟“公益戰車”逐利的情形，公眾如何能夠更好地識別這些“偽公益”？

    余永龍說，“這些組織還帶有很大的欺騙性和對公眾有誤導性，以公益的名義去做一些盈利性的活動，有的時候可能會更好推開一些。國內為什么有市場，國內有一些組織都是出于私利。”

    現在內地出現很多代理注冊公司也給那些想去投機注冊的人提供了便利條件。記者通過電話與廣州一家注冊公司取得聯系，對方聲稱辦理香港公司、社團完全沒有問題，手上有數百個空殼公司可供選擇，還會授意使用意圖。這對于在內地活動數量繁多的“離岸社團”在一定程度上起到了助推作用，那么內地和香港能否兩地聯手合作對這些有違規記錄的“離岸社團”進行有效監管呢？

    “兩地如何進行合作監管，我們是有過這樣的想法，主要看實現的可能性有多大。比如在·香港注冊公司你都不用去，直接通過第三方就可以達到注冊公司或社團的目的，一個中介機構旗下有很多公司，你要什么就給你什么，所有的辦公室地方就可以掛在那一個代理公司，你自己不需要有獨立的辦公場所，所以一個中介機構就可以掛靠上百個公司，這都是中介代理的典型特征。真正要管理可能還是需要兩地相關職能部門從源頭上進行一條龍的監管和打擊。”

    相關草案已上報國務院

    當前，我國社會組織正在以一個龐大群體呈現。相關統計顯示，在我國民政部門注冊登記的社會組織已達44.8萬家，而在境外和香港注冊的離岸社團在內地基本處于不能登記、無法監管的空白狀態。

    近三年來，民政部接到民眾對離岸社團的舉報有200多件，占案件舉報總數的50%以上。根據舉報，民政部將在香港成立的社團名稱與在內地民政部門成立的合法名稱做了對比后發現，有60多個香港社團的名稱與正規社團名稱類似或者完全一樣。有關專家指出，這一方面嚴重損害了公民和一些法人組織的合法權益，另一方面也嚴重干擾了社會團體管理的正常秩序。

    余永龍認為:“政府部門的功能，一個是引導，引導公益組織要堅持它的非營利性和公益性，第二個就是執法監管，要保證公益性和非營利性實現，對于國內的組織可能還好多一點，但是對于離岸社團這類組織現在實質上存在立法空白，現在民政部門正在制定規定，對‘離岸社團’運作行為進行約束，特別表現出來營利性特征比較明顯，對公益行業影響還比較大的組織我們還要進行約束。”

    面對目前監管法律上的空白，余永龍也道出了一絲無奈，“目前確實還是沒有一個很好的管控機制，‘離岸社團’的執法主體不好尋找。”余永龍說。

    不過目前涉外社會組織管理的有法可依步伐正在加快，民政部對于規范涉外社會組織的法規草案已經起草完成，并已上報國務院。

    “對于監管條例的出臺時間表已經有了初步計劃，民政部已將相關法規草案起草完畢已上報國務院法制部門，關于涉外社會組織監管的具體條款將會融入《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三大條例修訂稿之中，今后民政部門在處理有關‘離岸社團’相關問題上將能做到有法可依、有法必依。”余永龍說。

    現在內地出現很多代理注冊公司，這也給那些想去投機注冊的人提供了便利條件，對于在內地活動數量繁多的“離岸社團”在一定程度上起到了助推作用，那么內地和香港能否兩地聯手合作對這些有違規記錄的‘離岸社團’進行有效監管呢？

    “兩地如何進行合作監管，我們是有過這樣的考慮，需要兩地相關職能部門從源頭上進行配合，依法監管。”余永龍說。