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    ■ 本報記者 張雪弢 高文興 張木蘭

    編者按

    2013年3月，備受各方關注的新一輪國務院機構改革方案提交全國人大審議。這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，其根本目的誠如黨的十八大提出的，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

    3月10日舉行的十二屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議，聽取了時任國務委員兼國務院秘書長馬凱（3月16日當選為國務院副總理）關于《國務院機構改革和職能轉變方案》的說明。馬凱指出，要更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，讓人民群眾依法通過社會組織實行自我管理、自我服務和參與社會事務管理，有利于更好地發揮人民主人翁精神，推動社會和諧發展。

    為加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，根據黨的十八大精神和中央有關規定，《方案》提出，改革社會組織管理制度。其中包括：重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。

    外界普遍認為，針對社會組織的管理制度改革，是具有重大意義的改革新突破。

    而在探索“建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”的過程中，很多業內學者也在思索國外的社會組織培育發展過程中，有怎樣的經驗可以學習。

    《公益時報》獨家策劃本期的特別報道——四國社會組織登記制度觀察。希望通過了解美國、日本、德國等這些社會組織發展較為成熟的國家的非營利組織登記管理制度，提供啟示與思考。

    美國

    非營利組織法律法規相對健全

    美國實行聯邦制，州有獨立的立法權。對非營利組織的登記管理，美國實行聯邦和州兩級負責制，州以下部門不再登記管理非營利組織。聯邦政府對非營利組織不做統一規定，各州管理方式不盡相同，但各州關于非營利組織的法律，都體現了聯邦法律制度的基本精神，主要針對本州的實際，規范非營利組織的組建、管理、理事的權利義務、利益沖突的解決以及公信力等問題。

    2012年清華大學公共管理學院副院長、NGO研究所所長王名教授與他的團隊出訪考察了美國的非營利組織，之后他們編寫出版了《美國非營利組織》一書。這次出訪考察后，王名也更加深入地了解了美國非營利組織的登記管理制度。

    在美國，注冊非營利組織是在公司法和稅法等有關法律規定下進行的。由于實行聯邦制，美國的非營利組織注冊在各州進行。美國公民成立非營利組織可以自由選擇是否注冊。注冊的非營利組織具有法人資格，由州稅務局審定是否享有本州的免稅資格。不注冊的不具有法人資格，不能享受免稅待遇。這在一定程度上反映出美國公民和美國政府在非營利組織設立問題上的自由態度。

    在美國，非營利組織是否取得法人資格，并不影響一個組織的活動。法人與非法人的權利與義務明顯不同。從公民的角度考慮，如果想要從政府那里獲得免稅等優惠待遇，那就一定要注冊，成為法人組織。獲得了免稅資格，就可以形成穩定的資金來源，保證組織能夠長期運作下去。

    從實際情況看，美國非營利組織對免稅資格很在意，而美國政府對非營利組織的免稅資格也很在意。免稅資格對于非營利組織來說常常是關乎生死的砝碼。在實際應用中，非營利與免稅也就具有基本相同的意義。也正是因為這一原因，美國盡管沒有統一的非營利組織登記管理法規，但稅法中相關的非營利組織免稅規定，就成為非營利組織行政管理的利器。

    美國非營利組織如果要獲得免稅資格，注冊的條件相對不注冊的非營利組織要高。注冊的非營利組織內部管理要更加嚴格，成本也高，但可以獲得法律注冊帶來的公信力。不注冊的非營利組織則有很寬松的環境，不過這類機構一旦被提起訴訟，它的領導人將可能承擔個人責任甚至被限制個人自由。

    經注冊的非營利組織可以向美國國內稅務局申請成為具有免稅資格的非營利組織，享受免繳聯邦所得稅的優惠待遇。美國“業務主管部門”的法律地位不明確，政府有關業務主管部門審查的非營利組織范圍，僅限于教育、醫療等專業性強并且直接關系民生的非營利組織，而且承擔的監管責任比較小。

    非營利組織中的公共慈善組織在取得免稅資格后，必須在需要開展募捐活動的州申請社會募捐資質，取得募捐資格后在下一年度才可以開展募捐活動，資格的有效期僅為1年，下一年度繼續申請該資格。

    美國非營利組織注冊和年度管理需要交納費用。注冊后，非營利組織可獲得法人資格。

    非營利組織可以接受郵寄方式的捐贈，但不能跨州募捐。非營利組織如果在外州開展活動或在外州設立分支機構，應在外州注冊，分支機構名稱前要冠以母體全稱。外國非營利組織與本國非營利組織在登記管理方面是一樣的，不僅可以享受稅收減免待遇，而且所籌資金可以寄往國外。

    英國

    慈善委員會角色至關重要

    在英國，英格蘭、蘇格蘭和威爾士以及北愛爾蘭群 島有各自的法律體系。總的來講，英格蘭和威爾士體制大致相同，而北愛爾蘭群島則大相徑庭。慈善法以及有關慈善的法律各地方不盡相同，但相互聯系。

    法律所承認的慈善組織

    在英國，慈善事業享受公共福利、免征稅收，享有廣泛的社會信譽，同時也受到嚴格的監管。但并非所有開展志愿活動的組織都屬慈善組織。慈善的概念遠比志愿組織的概念狹小。志愿組織（在英國極少使用“非營利部門”這一詞）為集體名詞，指具有社會性目標而在會員中不進行利益分配的各種正式或非正式組織。慈善機構、社區組織、志愿組織、社會企業以及一些互助組織均屬此列，它們都不以營利為目的。只有符合以下兩個標準的志愿組織才屬法律承認的慈善組織：一、其成立僅僅出于慈善目的；二、履行其作為慈善組織權限時，接受最高法院監督。

    “慈善目的”由法院和慈善委員會來界定，而社會企業雖然已成為志愿組織中日益重要的組成部分，極富活力，但通常不被視為慈善組織。

    常見組織形式

    慈善機構是英國公民社會組織的“主流形式”。慈善機構可以采取多種組織形式，范圍涵蓋非法人團體到由法律或皇家憲章建立的機構。英國慈善機構的一個顯著特點就是其采取的組織形式不是慈善機構所特有的。英國沒有關于慈善形式的法律制度，也沒有志愿行動的具體說明。因此協會、信托機構和公司等形式適用于多種活動，并且向市場部門和非營利部門延伸。

    慈善機構的組建形式各不相同，但有一點是必需的，那就是要有宗旨和內部管理制度。大多數慈善機構都會請律師起草正式的章程。下面是最為普遍的組建形式。分為法人和非法人組織兩種。

    常見法人組織形式有：公司、商業工會(IPSs)、根據國會法案注冊的實體、根據皇家特許令注冊的實體和慈善公司組織。非法人組織則無需注冊，也不受特殊制約，它的常見形式有：非法人社團、信托和互助會。

    根據慈善委員會的文件，一個組織如果達到了申請慈善地位的要求和進行注冊的最低要求，就必須到慈善委員會進行注冊。

    一個慈善組織必須符合以下一項或多項財產要求才可進行注冊：年度經費超過1000英鎊、使用或占有土地或建筑物、擁有永久性資產。

    豁免慈善機構則不受慈善委員會的監督，委員會對其不予注冊。這類機構包括一些教育機構、多數大學、國家博物館，但它們仍要遵從慈善機構普遍適用的法律規定。

    慈善機構的注冊過程很簡單，只需如下文件：填寫完整的申請表，被采納并依照行使事 務的組織管理文件兩份，過去三年間的財務賬目副本，經所有理事簽名的理事宣言表格以及支持本機構進行注冊的信息。注冊不需繳費，所有申請者在發出申請后15日內將得到委員會的答復。

    注冊后慈善組織每年應向委員會提交下面內容：財務記錄明細，附有收支報表、檢查員或者審計員的報告以及受托人的年度報告，管理文件的任何變化，注冊登記內容中任一細節的變化。

    慈善委員會是什么

    慈善委員會是根據慈善法律所設立的負責英格蘭和威爾士慈善組織登記的非部委機構（也被稱作公共機構），它現在身兼二職，既是慈善機構的登記者，也是慈善機構的管理者，同時發揮著很多目的性的職能。現在，慈善委員會是有近600名工作人員的公共機構，每年預算接近3000萬英鎊，擁有法定權力。慈善委員會的財政預算從公共基金中來，在行使法定權力時獨立于政治程序，對慈善組織采取行動時向法院負責。

    慈善委員會在下列四個主要方面行使法定職能：登記注冊，提供支持，監督管理以及對慈善機構不當行為和錯誤管理展開調查。

    慈善委員會的本質是制定明確的法律政策促進慈善事業發展，這與通過稅收管理的方式不同。所以它是慈善部門的獨立合作伙伴，行使權力以保持慈善概念和慈善法的可信性，提高慈善事業標準。

    慈善委員會的角色是決定什么組織擁有慈善身份，這使得慈善委員會成為慈善法中第一個也是非常重要的決定者。有少數慈善身份案件會訴諸法庭，所以慈善委員會的角色至關重要。

    （據《英國非營利組織》）

    德國

    可否享受稅收優惠

    與社會組織形式無關

    德國不給非營利組織定概念。目前德國非營利組織的概念與中國一樣，都不是法律的概念，只是一個社會學的概念。在德國，非營利組織主要的法律組織形式包括社會團體、有限公司、股份公司和基金會，每一種社會組織都可以是非營利的和營利的，前提是組織設立人要了解德國的法律體系和設立其社會組織的目的。很主要的一點，社會團體、有限公司和基金會從事公益活動，可否得到稅收優惠。

    在德國，可否享受稅收優惠與社會組織形式無關，關鍵看該組織是否從事公益事業，但如果公益組織開展非公益的活動則要繳稅。

    不要求必須登記

    德國并未規定所有的社會團體都要進行登記，國家不禁止它的存在。非公益性社會團體、民眾團體、市民小協會和工會等可以不進行法律登記，沒有登記的社會團體也可以有章程，一旦建立就可以租房，自主開展活動，但沒有權利向經濟部申請項目，承擔的是無限責任。沒有登記注冊的社會團體也可以開設集體賬戶，這是一個特殊的賬戶，開戶時必須填寫單位所有人的名字，每個人都有簽字權，取錢時，至少要有2個人親自到場簽字。目前德國約有社會團體100萬個，其中一半是法人，另一半是未經登記注冊的非法人。

    登記與管理

    地方法院一般設有社會團體登記處，有專人具體負責社會團體的登記注冊，但這個人是司法行政人員，不是法官。社會團體在地方法院登記后，記錄在工商登記的冊子里。登記時需繳納10歐元。登記過程中，地方法院主要審查社會團體會員的人數是否符合規定、是否有章程以及社會團體的場所、內設機構是否在德國等內容。社會團體注銷要到法院去辦理登記手續，需要得到批準。社會團體登記后，包括地方法院在內的行政機構，基本上沒有更多的行政管理，也沒有年檢。

    財政部負責檢查社會組織的公益性。是否為公益性組織，公益組織享受怎樣的稅收優惠，這些都須由財政部審核。同時財政部還負責社會團體開展國際援助項目的審批，凡需要從財政部申請國際援助經費，社會團體需要向財政部出具公益性組織認可證明書、章程、注冊表復印件、財務報告、上年度工作報告、援助項目評估報告等材料。財政部出具公益性組織認可證明書實際上是一種免稅證明，每3年重新審查登記一次。

    稅收優惠政策

    總的來講，德國的公益組織要服從所有稅法。對公益組織來說，重要的稅種有：企業所得稅、工商稅和營業稅。企業所得稅是對法人的所的征稅，公益組織也屬于此列。對公益組織有意義的稅種可能還有：贈與稅、遺產稅、貨物運輸稅和財產稅。公益組織如果有彩票收入還要征收彩票稅。如果公益組織擁有土地財產，可能涉及土地買賣稅法和土地法。如果公益組織從事了在具體法律中規定的應交稅的事項，還可能發生其他的一些稅種。公益組織作為雇主有義務為它的員工代扣代繳工資稅。

    如果一個公益組織以追求高尚的理想為目標，根據稅收法案的特殊規定，它可能享受一系列稅收優惠和稅收免除，這些特殊規定分散于具體的稅法中。同時，聯邦財政部頒布了稅收條例使用說明，它包括了財政部門應作出的對稅收條例有說服力的說明，實踐性很強。按照規定，只要公益組織以實物、精神或道義致力于公共福利和慈善事業及宗教工作，比如幫助青年人、老年人、支持公共健康事業和福利事業等，即可享受稅收優惠。

    （據《德國非營利組織》）

    日本

    政府主導及苛刻的NPO認定

    日本在民間非營利組織的管理體制上，存在著比較明顯的政府主導的特點。日本民間非營利組織成立的基本法律程序是：先由主管機關批準，而后進行法人登記。主管機關主要是政府的相關業務部門，不僅負責職能所管轄領域內的民間非營利組織的批準，而且要承擔對這些組織的監管任務。

    主管機關批準某個組織成立后，法人登記統一到辦事機構所在地的法務局。法務局是否給予登記，主要是依據主管機關的批準文件進行，基本不承擔法人組織的監管職能。如需撤銷某法人組織，一般也是先由主管機關取消批準文件，法務局根據主管機關的書面通知辦理法人注銷手續。

    目前日本可以用非營利組織概念概括的法人有180個以上。類型分為以團體名義活動的社團法人、財團法人，由政府有關部門縱向管理的學校法人、宗教法人等特別法人，互助會、同學會等中間法人，公益信托、NPO法人等等。

    在這里主要針對NPO（No-Profit-Organization）法人的認定做簡單介紹。

    在日本，NPO的法人認定非常重要，無論對NPO法人本身而言還是對捐贈者而言。因為一般的NPO法人不享受稅收優惠捐贈，只有認定的NPO法人才享受稅收優惠捐贈。要認定NPO法人必須通過財務省國稅廳的認定，其條件相當苛刻復雜。

    一：通過日本版的公眾支持度測試，由公眾來判定NPO的公益性。二：不以互益性活動為主要活動，即不得以向會員提供服務、以特定人員的利益為目的的活動為主要活動。三：運營組織、會計合理：特殊關系者在董事、會員中的比例低于三分之一，不得進行不恰當的會計處理。四：事業活動合理：不搞宗教活動、政治活動；特定非營利活動（按目的的本來事業）占整體活動的百分之八十以上；接受的捐款必須百分之七十以上向特定非營利活動支出；支出贊助費時必須即時就實際支出向國稅廳報告；攜帶或匯款到海外超過200萬元，須向國稅廳提交與慈善相關的報告。五：信息公開，每年要將報告書等向主管機關和國稅廳提交，并在國稅廳供查閱；公開20萬日元以上的捐款者的名單。六：沒有不正當行為。七：主管機關出示沒有違反法令等嫌疑的證明書。

    由于認定條件過于嚴格，大多數NPO法人連申請資格都沒有。只有極少數的NPO法人通過國稅廳認定。并且即使通過認定，也只有兩年的有效期，如果要繼續接受認定，NPO法人必須在兩個事業年度一結束立即再申請。

    目前，認定NPO法人可享受三種優惠：一是從法人稅方面，享受視作捐贈制度，可以留存更多的事業收入，用于自身發展。二是企業和個人向認定NPO法人捐贈，捐贈者可享受減稅待遇，可以為NPO法人吸引更多的捐款。三是相比其他非營利法人，捐贈遺產者，可以從遺產稅應稅總額中扣除捐贈部分，為NPO法人獲得大額捐贈創造了優于其它非營利法人的條件。

    最近，日本政府對于非營利組織的管理也有一些制度上的變動，但是登記制度基本沒變。只是取得捐贈免稅資格的認定NPO法人制度的審評標準在一定程度上有所放寬。

    （根據《日本非營利組織》和日本駒澤大學文學部社會學科副教授李妍焱）