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    2013年10月21日，《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》第三次提交全國人大常委會會議審議，擬擴(kuò)大公益訴訟主體范圍。在此背景下，10月23日下午，由中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心提供法律援助，NGO環(huán)保組織自然大學(xué)、自然之友作為公益訴訟主體對大型央企集團(tuán)下屬兩家煤制油公司提起公益訴訟的新聞發(fā)布會在京舉辦，吸引了全國近50家媒體到場。

    “我們提起的兩個公益訴訟均未立案，這讓人感到很無奈。”自然之友總干事張伯駒說。

    “公益訴訟主體不應(yīng)該被限定過窄，光靠一家或幾家全國性的組織并不能對環(huán)境保護(hù)起到監(jiān)督作用。”中國政法大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)教授王燦發(fā)指出。

    兩家國內(nèi)民間環(huán)保組織，一家中國高校政法教授團(tuán)隊(duì)，在《環(huán)保法》正在三審的背景下坐到一起“結(jié)盟”，試圖為民間環(huán)保組織爭取到環(huán)保公益訴訟的主體資格。

    兩家法院不予立案

    自然大學(xué)、自然之友兩家環(huán)保組織在開展自身環(huán)保項(xiàng)目時，發(fā)現(xiàn)該央企下屬公司在當(dāng)?shù)卮嬖诃h(huán)境污染問題。今年7月，中國科學(xué)院動物研究所研究員解焱等專家到煤制油取水區(qū)浩勒報(bào)吉農(nóng)牧區(qū)現(xiàn)場勘查，并出具了《專家生態(tài)影響評估意見》。解焱說：“我在現(xiàn)場看到，企業(yè)廢水污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境、地下水位下降、植被退化都是非常明顯的。持續(xù)下去，必然導(dǎo)致更大范圍的草地和生態(tài)破壞，引發(fā)更大范圍的沙塵暴和空氣污染。”

    兩家環(huán)保組織于今年7月份在北京市東城區(qū)法院和內(nèi)蒙古鄂爾多斯中院兩地分別向兩家公司提起了公益訴訟。

    8月30日，北京東城區(qū)法院電話告知律師“不予立案”，9月9日，兩家NGO申請立案的材料被內(nèi)蒙古鄂爾多斯中院拒絕收取，最終兩家法院均沒有立案。

    北京市東城區(qū)法院表示，“雖然《民訴法》第55條規(guī)定了對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，但究竟什么樣的原告能提起環(huán)境訴訟，目前尚無司法解釋”。

    案件代理律師、中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心環(huán)境公益律師胡少波表示，“這正是我們當(dāng)前所面臨的難題，希望正在三審的《環(huán)保法》能夠盡快明確。”

    公益訴訟主體范圍之爭

    回顧近年來的環(huán)境公益訴訟事件，“不予立案”的結(jié)果并不令人感到意外。

    2012年4月1日，新修訂的《民訴法》第55條加入了公益訴訟的內(nèi)容：對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定，使公益訴訟在中國有了實(shí)施的機(jī)會。但由于第55條中對“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體”的訴訟主體并沒有給出明確的界定，公眾參與公益訴訟維權(quán)途徑依然不清晰。

    2013年10月21日，環(huán)境保護(hù)法修正案草案第三次提交全國人大常委會會議審議（三審），擬擴(kuò)大訴訟主體范圍。

    在此前的二審中，公益訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會”，引起公眾以及環(huán)境公益組織的熱議，認(rèn)為范圍過窄不利于公眾參與。三審稿則規(guī)定將公益訴訟主體“擬擴(kuò)大至從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好在民政部門登記的全國性社會組織”。

    對于這一變化，許多環(huán)保公益組織認(rèn)為差異化不大。“這樣的規(guī)定實(shí)質(zhì)來說并沒有什么大改變，二審中公益訴訟規(guī)定的主體只有中華環(huán)保聯(lián)合會一家，現(xiàn)在提出全國登記、專門從事環(huán)保公益連續(xù)5年以上，這兩個先決條件就刷掉了很多公益環(huán)保組織，這樣剩下的基本就是和中華環(huán)保聯(lián)合會一樣的幾家國字頭的環(huán)保公益組織，如果將全國的環(huán)保重?fù)?dān)交到這么幾家環(huán)保組織的手中，這對于環(huán)境保護(hù)的公眾參與并沒有很好的作用，反而制約了公眾參與環(huán)保的途徑。”王燦發(fā)說。

    “根據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國性的環(huán)保社團(tuán)大約有13家左右。”中國政法大學(xué)環(huán)境資源保護(hù)法教授、博士生導(dǎo)師曹明德教授說，他表示這些環(huán)保社團(tuán)作為訴訟主體是否就能滿足環(huán)保公益訴訟的需求很難衡量。

    此前，曹明德受全國人大法制辦委托對新《民訴法》中第55條“社會組織”概念作出司法解釋。曹明德從概念的司法解釋角度給出了4個條件：第一是該組織必須要在民政部門注冊；第二，該組織有固定的辦公場所；第三，組織章程中規(guī)定有從事環(huán)境保護(hù)的意愿；第四，有10名以上的律師。按照這4條標(biāo)準(zhǔn)，曹明德并沒有對全國有多少組織能夠被劃入進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但還是給出了一個大概數(shù)據(jù)。

    “如果滿足以上4個條件，在全國的環(huán)保組織中應(yīng)該大約有100多家是可以劃入公益訴訟主體范圍。”曹明德對《公益時報(bào)》記者表示。

    也有意見指出，環(huán)境公益訴訟主體不宜過寬，對環(huán)境違法造成的損害，可通過行政執(zhí)法、刑事制裁和有關(guān)受害人提起民事訴訟等多種渠道予以救濟(jì)，環(huán)境公益訴訟只是一種補(bǔ)充的救濟(jì)措施。

    有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)除對訴訟主體擴(kuò)大表現(xiàn)出肯定之外，也對擴(kuò)大表現(xiàn)出了一定的擔(dān)憂，公益訴訟主體擴(kuò)大后，會不會有濫訴情況發(fā)生？

    對此，王燦發(fā)給出了自己看法，“在美國聯(lián)邦制中很多地方都設(shè)有環(huán)境法庭，每個州都會有，民眾個人和團(tuán)體參加環(huán)境訴訟的機(jī)會很多，但并沒有出現(xiàn)亂訴訟的情況。國內(nèi)目前有些城市已經(jīng)設(shè)立有環(huán)保法庭，這些環(huán)保法庭是在正常法院機(jī)構(gòu)下設(shè)的專門開展環(huán)境審理案件的法制機(jī)關(guān)，到實(shí)地查看就會發(fā)現(xiàn)其實(shí)環(huán)保法庭并沒有訴訟爆滿的情況，反而都是門可羅雀基本沒有什么案子；在中國公眾心目中大多數(shù)人不愿意去打官司，有種人人畏訴的心理。這兩種情況并存，環(huán)保組織一定會被利用和亂訴嗎，不大可能，即便是有也不能因?yàn)榕聛y訴訟而不去訴訟。”

    公益訴訟成本待解

    獲得了公益訴訟主體資格是否就意味著可以提起公益訴訟呢？對于公益組織而言，除了身份資格的問題，公益訴訟的成本也是一個不可回避的問題。

    自然之友、自然大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的污染公益訴訟中，兩家公益組織就存在實(shí)地采樣調(diào)查、邀請法律機(jī)構(gòu)和法庭訴訟等費(fèi)用問題。

    在張伯駒看來，環(huán)保公益組織只是發(fā)現(xiàn)問題并期待有關(guān)方面解決，如果在公益訴訟時是一方包攬所有費(fèi)用，那有些公益組織可能在前期就有些吃不消。

    發(fā)布會上有關(guān)專家也指出，這確實(shí)是一個很現(xiàn)實(shí)的問題。全國從事環(huán)境保護(hù)的NGO大多數(shù)都是草根組織，組織自身都還在不斷成長需要投入，如果讓他還去承擔(dān)一個公益訴訟的相關(guān)費(fèi)用，這在一定程度上確實(shí)使他們?yōu)殡y。

    “面對公益訴訟，我們不應(yīng)該讓環(huán)保組織承擔(dān)太多社會責(zé)任的同時又承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)該有一些渠道來幫助解決，在整個訴訟過程中從起訴階段開始，所有的訴訟費(fèi)用都應(yīng)該是等候官司結(jié)束后由敗訴方來承擔(dān)，環(huán)境公益訴訟為的都是公眾利益。”曹明德說。

    據(jù)記者從中國政法大學(xué)環(huán)境資源法和服務(wù)中心了解到，目前在國內(nèi)從事環(huán)保的國字頭公益組織有4家，即中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會、中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會和中華生態(tài)文明促進(jìn)會，當(dāng)前只有中華環(huán)保聯(lián)合會一家在搞環(huán)境公益訴訟，其經(jīng)費(fèi)均來源于財(cái)政系統(tǒng)。

    “由財(cái)政充分支持日子可以，但到時財(cái)政如果不在投入，又沒有其他公益力量來進(jìn)行介入，公共環(huán)境事件將變得越發(fā)嚴(yán)重。”王燦發(fā)說。

    律師胡少波認(rèn)為，“公益組織作為訴訟主體，經(jīng)濟(jì)成本的壓力只是一個方面，更重要是要增強(qiáng)自身能力，形成與訴訟相匹配的主體。”

    為推動公益訴訟，中國政法大學(xué)成立了“污染受害者法律幫助中心”，該中心常年幫助環(huán)境受害者以個人名義提起維護(hù)自身權(quán)益的訴訟。據(jù)中心發(fā)布的一份數(shù)據(jù)顯示，該中心成立15年來幫助300多起的環(huán)境污染的受害者提起了訴訟，目前提起訴訟有30%案件勝訴、20%案件敗訴、40%案件因各種原由久拖不決。

    王燦發(fā)最后說，“希望將中心電話公布出去：010-62267459，愿意跟更多NGO合作探尋公眾能夠真正參與到公益訴訟中的途徑。”

    ■ 本報(bào)記者 張明敏