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    提起訴訟14個(gè)月后，中石油云南煉油項(xiàng)目環(huán)境公益訴訟終于結(jié)束了漫長(zhǎng)的立案審查。1月3日，自然之友收到云南省昆明市中級(jí)人民法院裁定書(shū)，告知不予受理起訴。

    中石油云南煉油項(xiàng)目一案是否折射出環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”？修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》已實(shí)施兩年，環(huán)境公益訴訟的大門(mén)早已敞開(kāi)，但想象中的“遍地開(kāi)花”為何沒(méi)有如期而至？

    在日前召開(kāi)的2016中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)上，我國(guó)首部記錄環(huán)境公益訴訟個(gè)案進(jìn)程的報(bào)告《環(huán)境公益訴訟觀察報(bào)告（2015年卷）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》）正式發(fā)布。

    《報(bào)告》搜集整理了2015年由環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)作為原告提起的共44起環(huán)境民事公益訴訟案，回顧了1995年~2015年我國(guó)環(huán)境公益訴訟開(kāi)展的整體情況，并對(duì)環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中的多個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)項(xiàng)研究。

    與會(huì)專(zhuān)家圍繞《報(bào)告》提出的環(huán)境公益訴訟受理案件地區(qū)分布不平衡、立案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、配套制度尚需完善、檢察院和社會(huì)組織分工待明晰等問(wèn)題進(jìn)行了深入研討。

    700多家組織具備資格，

    為何鮮有起訴者？

    自然之友自2015年10月27日對(duì)中石油云南石化有限公司提起訴訟以來(lái)，按照法院要求，陸續(xù)提交了11份證據(jù)，以證明云南石化煉廠擅自變更環(huán)評(píng)批復(fù)，存在未執(zhí)行環(huán)境保護(hù)部停建令、在螳螂川違背地方法規(guī)新設(shè)排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。

    記者獲悉，昆明中院審查認(rèn)為，由于涉案項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告已經(jīng)取得環(huán)境保護(hù)部的批復(fù)同意，故這些材料均不能說(shuō)明“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”。同時(shí)，禁止補(bǔ)辦環(huán)評(píng)文件報(bào)批的訴訟請(qǐng)求（理由是昆明市河道管理?xiàng)l例與煉廠污水排放口不兼容）屬于行政機(jī)關(guān)行政管理權(quán)限調(diào)整范圍，不屬于受理民事公益訴訟的范圍。

    根據(jù)2015年12月29日最高人民法院召開(kāi)的環(huán)境保護(hù)典型案例新聞通氣會(huì)中給出的數(shù)據(jù)，2015年1月~2015年11月，全國(guó)各級(jí)法院共受理一審環(huán)境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個(gè)省（市）人民法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件45起，環(huán)境民事公益訴訟占全國(guó)環(huán)境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

    有專(zhuān)家認(rèn)為，0.0894%這個(gè)數(shù)字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在現(xiàn)實(shí)和理想之間的尷尬——環(huán)境公益訴訟“叫好不叫座”。

    《報(bào)告》顯示，2015年，隨著新環(huán)保法的實(shí)施，各地法院陸續(xù)開(kāi)始受理環(huán)境民事公益訴訟。但是，由大連環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)、自然之友等提起的一些個(gè)案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案。自然之友法律與政策倡導(dǎo)部總監(jiān)葛楓表示，環(huán)保NGO已經(jīng)在中國(guó)發(fā)展近20年，“但是從目前狀況來(lái)看，招工難、籌資難、稅制不合理等依然是難以突破的生存困境”。這些原因也導(dǎo)致環(huán)保NGO對(duì)環(huán)境公益訴訟望而卻步。

    在研討中，與會(huì)專(zhuān)家表示，提起環(huán)境公益訴訟不僅需要得到政府和相關(guān)部門(mén)的大力支持，還需要一定的訴訟經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)水平。

    《報(bào)告》顯示，符合新環(huán)保法和最高法相關(guān)司法解釋的具備環(huán)境公益訴訟主體資格的社會(huì)組織有700多家，但2015年全國(guó)范圍內(nèi)只有9家社會(huì)組織當(dāng)上了原告。葛楓分析認(rèn)為，數(shù)量較少一方面是因?yàn)榉蓪?duì)主體資格有比較嚴(yán)格的限制；另一方面，也說(shuō)明社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養(yǎng)。

    “政府應(yīng)及時(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的法律輔導(dǎo)。”一位代表在接受記者采訪時(shí)發(fā)出了呼吁。

    在討論時(shí)，訴訟成本高始終是繞不過(guò)的坎。親身參與多起環(huán)境公益訴訟案件的北京環(huán)鳴律師事務(wù)所主任胡玉來(lái)深有感觸地說(shuō)，“鑒定的費(fèi)用在訴訟之初就要交，你沒(méi)有別的選擇。”

    中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)法律中心訴訟部副部長(zhǎng)魏哲表示，由于環(huán)保組織資金實(shí)力有限，沒(méi)有能力提前支付全部律師費(fèi)，雖然很多律師本著一顆公益之心，費(fèi)用不高，但是長(zhǎng)此以往不利于整個(gè)制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

    “科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)可以解決社會(huì)組織訴訟成本高的困難。”葛楓說(shuō)，比如由原告承擔(dān)的鑒定評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)及為訴訟支出的其他合理成本可以由被告支持，便是一項(xiàng)減輕原告訴訟成本的制度。

    過(guò)去兩年的實(shí)踐證明，這是一項(xiàng)可行的制度。

    《報(bào)告》顯示，在已審結(jié)的幾起環(huán)境公益訴訟案中，原告的律師費(fèi)、鑒定評(píng)估費(fèi)及辦案必要的差旅費(fèi)等由被告來(lái)支付的訴訟請(qǐng)求，大部分獲得了法院的支持。例如，在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平中院判決由被告來(lái)承擔(dān)原告的訴訟成本共計(jì)16.5萬(wàn)元；貴州清鎮(zhèn)以調(diào)解結(jié)案的一起大氣污染案中，被告也承擔(dān)了原告的律師費(fèi)和為訴訟支出的其他合理成本。

    應(yīng)該說(shuō)，這些措施在一定程度上緩解了社會(huì)組織無(wú)力承擔(dān)訴訟成本的困難。

    社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)分別充當(dāng)什么角色？

    在《環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)符合一定資格的社會(huì)組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟后，全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月授權(quán)檢察機(jī)關(guān)在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。

    那么，政府部門(mén)、社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)分別如何定位？作為公益訴訟原告時(shí)怎么分工才能達(dá)到協(xié)同保護(hù)社會(huì)公共利益的目的？

    中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)在隴星銻業(yè)尾礦庫(kù)泄露等環(huán)境突發(fā)事件中，嘗試探索與政府部門(mén)及檢察機(jī)關(guān)的銜接機(jī)制。

    有專(zhuān)家認(rèn)為，行政部門(mén)所掌握的大量基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)都可能成為案件勝訴與否的關(guān)鍵，但同時(shí)公益訴訟能夠彌補(bǔ)行政執(zhí)法手段有限的不足，而執(zhí)法依據(jù)與訴訟證據(jù)并不完全對(duì)等。因此，處理好這兩個(gè)階段的證據(jù)銜接問(wèn)題須加強(qiáng)社會(huì)組織與行政部門(mén)的合作。

    《報(bào)告》指出，在2015年的實(shí)踐中，社會(huì)組織逐漸成為提起環(huán)境民事公益訴訟的主力軍，而檢察機(jī)關(guān)在多起案件中作為支持起訴單位，大大促進(jìn)了相關(guān)工作的開(kāi)展。

    在“福建南平生態(tài)破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面對(duì)自然之友、福建綠家園給予了幫助。

    專(zhuān)家建議，在環(huán)境民事公益訴訟案中，由社會(huì)組織來(lái)提起訴訟，檢察機(jī)關(guān)在必要情況下支持起訴，與行政部門(mén)共同在調(diào)查取證等方面給予支持，是比較好的協(xié)同機(jī)制。

    由于《行政訴訟法》缺乏相關(guān)明確規(guī)定，2015年沒(méi)有社會(huì)組織提起環(huán)境行政公益訴訟，這類(lèi)訴訟主要由檢察機(jī)關(guān)以試點(diǎn)形式提起。

    在采訪中，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家建議，實(shí)踐中，社會(huì)組織可以通過(guò)舉報(bào)到檢察機(jī)關(guān)的方式來(lái)為檢察機(jī)關(guān)提供案源和初步證據(jù)。同時(shí)，也可以探索環(huán)境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵(lì)社會(huì)組織作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的補(bǔ)充。

    建立賠償金使用、管理及監(jiān)督機(jī)制

    在研討中，與會(huì)專(zhuān)家針對(duì)公益訴訟涉及的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和生態(tài)環(huán)境損害賠償金的使用、管理提出了一系列問(wèn)題：如果企業(yè)通過(guò)申請(qǐng)破產(chǎn)來(lái)應(yīng)對(duì)敗訴的話，那么判決應(yīng)該如何執(zhí)行？賠償金如何才能順利到位？針對(duì)大氣污染提起的環(huán)境公益訴訟如何做替代性修復(fù)？

    目前，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)尚未對(duì)環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用和損害賠償金的使用、管理及監(jiān)督做出相應(yīng)安排，亟須在實(shí)踐中探索適合我國(guó)國(guó)情的機(jī)制、模式，只有管理好這類(lèi)資金，保障其使用情況，才能真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)環(huán)境公共利益的目的。

    記者在采訪中了解到，在已有司法實(shí)踐中，針對(duì)已受理的環(huán)境民事公益訴訟案件，法院遲遲不安排開(kāi)庭或者開(kāi)庭后不及時(shí)做出判決的一個(gè)重要原因就是，對(duì)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的認(rèn)定、環(huán)境功能損害賠償支付問(wèn)題存在不同認(rèn)識(shí)。

    有的法院擬判令侵權(quán)人支付給地方財(cái)政，但地方財(cái)政實(shí)行預(yù)算管理，如何及時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境修復(fù)是問(wèn)題所在；有的法院擬在本院設(shè)立專(zhuān)款賬戶管理修復(fù)費(fèi)用和賠償資金，但與法院的司法中立地位相悖；有的法院考慮將修復(fù)費(fèi)用和賠償資金直接支付給提起訴訟的環(huán)保NGO，但又擔(dān)心引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，而社會(huì)組織受“不能牟利”的法律強(qiáng)制性限制也不會(huì)接受。

    縱觀當(dāng)前涉及生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)陌咐ㄔ涸谙嚓P(guān)領(lǐng)域的執(zhí)行中已有突破。比如貴州省清鎮(zhèn)市人民法院在中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴順宏盛化工有限公司一案中，引入第三方基金會(huì)，由該基金會(huì)接受環(huán)境公益訴訟案件原、被告的委托，管理修復(fù)基金并接受執(zhí)行法院的監(jiān)督，根據(jù)法院委托的修復(fù)機(jī)構(gòu)或?qū)＜抑贫ǖ牟⒂煞ㄔ捍_認(rèn)的資金使用計(jì)劃，安排修復(fù)基金的支付。

    對(duì)此，與會(huì)專(zhuān)家表示，引入基金會(huì)管理是基于法律上的信托機(jī)制，有明確的法律依據(jù)。而且基金會(huì)已有相對(duì)成熟的公開(kāi)和監(jiān)督機(jī)制，可保證在陽(yáng)光下操作，盡量避免風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該鼓勵(lì)個(gè)案在實(shí)踐中探索適合我國(guó)各地情況的管理和監(jiān)督模式。

    但無(wú)論是何種模式，需要著重強(qiáng)調(diào)的是，這類(lèi)資金要接受包括司法機(jī)關(guān)、原告在內(nèi)的社會(huì)各界的監(jiān)督，保證資金的使用合理合法、透明公開(kāi)。

    （據(jù)《中國(guó)環(huán)境報(bào)》）