提起訴訟14個月后，中石油云南煉油項目環境公益訴訟終于結束了漫長的立案審查。1月3日，自然之友收到云南省昆明市中級人民法院裁定書，告知不予受理起訴。

    中石油云南煉油項目一案是否折射出環境公益訴訟“叫好不叫座”？修訂后的《環境保護法》已實施兩年，環境公益訴訟的大門早已敞開，但想象中的“遍地開花”為何沒有如期而至？

    在日前召開的2016中華環保民間組織可持續發展年會上，我國首部記錄環境公益訴訟個案進程的報告《環境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》（以下簡稱《報告》）正式發布。

    《報告》搜集整理了2015年由環保組織和檢察機關作為原告提起的共44起環境民事公益訴訟案，回顧了1995年~2015年我國環境公益訴訟開展的整體情況，并對環境公益訴訟實踐中的多個關鍵問題進行了專項研究。

    與會專家圍繞《報告》提出的環境公益訴訟受理案件地區分布不平衡、立案標準不統一、配套制度尚需完善、檢察院和社會組織分工待明晰等問題進行了深入研討。

    700多家組織具備資格，

    為何鮮有起訴者？

    自然之友自2015年10月27日對中石油云南石化有限公司提起訴訟以來，按照法院要求，陸續提交了11份證據，以證明云南石化煉廠擅自變更環評批復，存在未執行環境保護部停建令、在螳螂川違背地方法規新設排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環境風險等問題。

    記者獲悉，昆明中院審查認為，由于涉案項目的環境影響評價報告已經取得環境保護部的批復同意，故這些材料均不能說明“被告的行為已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險”。同時，禁止補辦環評文件報批的訴訟請求（理由是昆明市河道管理條例與煉廠污水排放口不兼容）屬于行政機關行政管理權限調整范圍，不屬于受理民事公益訴訟的范圍。

    根據2015年12月29日最高人民法院召開的環境保護典型案例新聞通氣會中給出的數據，2015年1月~2015年11月，全國各級法院共受理一審環境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個省（市）人民法院共受理環境民事公益訴訟案件45起，環境民事公益訴訟占全國環境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

    有專家認為，0.0894%這個數字的背后，折射出了一部被寄予厚望的新法在現實和理想之間的尷尬——環境公益訴訟“叫好不叫座”。

    《報告》顯示，2015年，隨著新環保法的實施，各地法院陸續開始受理環境民事公益訴訟。但是，由大連環保志愿者協會、自然之友等提起的一些個案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案。自然之友法律與政策倡導部總監葛楓表示，環保NGO已經在中國發展近20年，“但是從目前狀況來看，招工難、籌資難、稅制不合理等依然是難以突破的生存困境”。這些原因也導致環保NGO對環境公益訴訟望而卻步。

    在研討中，與會專家表示，提起環境公益訴訟不僅需要得到政府和相關部門的大力支持，還需要一定的訴訟經驗、科學水平。

    《報告》顯示，符合新環保法和最高法相關司法解釋的具備環境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但2015年全國范圍內只有9家社會組織當上了原告。葛楓分析認為，數量較少一方面是因為法律對主體資格有比較嚴格的限制；另一方面，也說明社會組織提起環境公益訴訟的意愿尚需提高，能力仍需培養。

    “政府應及時對轄區內的環保組織進行專業的法律輔導。”一位代表在接受記者采訪時發出了呼吁。

    在討論時，訴訟成本高始終是繞不過的坎。親身參與多起環境公益訴訟案件的北京環鳴律師事務所主任胡玉來深有感觸地說，“鑒定的費用在訴訟之初就要交，你沒有別的選擇。”

    中華環保聯合會法律中心訴訟部副部長魏哲表示，由于環保組織資金實力有限，沒有能力提前支付全部律師費，雖然很多律師本著一顆公益之心，費用不高，但是長此以往不利于整個制度良性運轉。

    “科學合理的制度設計可以解決社會組織訴訟成本高的困難。”葛楓說，比如由原告承擔的鑒定評估費、律師費及為訴訟支出的其他合理成本可以由被告支持，便是一項減輕原告訴訟成本的制度。

    過去兩年的實踐證明，這是一項可行的制度。

    《報告》顯示，在已審結的幾起環境公益訴訟案中，原告的律師費、鑒定評估費及辦案必要的差旅費等由被告來支付的訴訟請求，大部分獲得了法院的支持。例如，在“福建南平生態破壞案”中，南平中院判決由被告來承擔原告的訴訟成本共計16.5萬元；貴州清鎮以調解結案的一起大氣污染案中，被告也承擔了原告的律師費和為訴訟支出的其他合理成本。

    應該說，這些措施在一定程度上緩解了社會組織無力承擔訴訟成本的困難。

    社會組織與檢察機關分別充當什么角色？

    在《環境保護法》授權符合一定資格的社會組織可以提起環境民事公益訴訟后，全國人大常委會于2015年7月授權檢察機關在部分地區開展公益訴訟試點工作。

    那么，政府部門、社會組織與檢察機關分別如何定位？作為公益訴訟原告時怎么分工才能達到協同保護社會公共利益的目的？

    中華環保聯合會在隴星銻業尾礦庫泄露等環境突發事件中，嘗試探索與政府部門及檢察機關的銜接機制。

    有專家認為，行政部門所掌握的大量基礎信息和數據都可能成為案件勝訴與否的關鍵，但同時公益訴訟能夠彌補行政執法手段有限的不足，而執法依據與訴訟證據并不完全對等。因此，處理好這兩個階段的證據銜接問題須加強社會組織與行政部門的合作。

    《報告》指出，在2015年的實踐中，社會組織逐漸成為提起環境民事公益訴訟的主力軍，而檢察機關在多起案件中作為支持起訴單位，大大促進了相關工作的開展。

    在“福建南平生態破壞案”中，南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據收集等方面對自然之友、福建綠家園給予了幫助。

    專家建議，在環境民事公益訴訟案中，由社會組織來提起訴訟，檢察機關在必要情況下支持起訴，與行政部門共同在調查取證等方面給予支持，是比較好的協同機制。

    由于《行政訴訟法》缺乏相關明確規定，2015年沒有社會組織提起環境行政公益訴訟，這類訴訟主要由檢察機關以試點形式提起。

    在采訪中，業內專家建議，實踐中，社會組織可以通過舉報到檢察機關的方式來為檢察機關提供案源和初步證據。同時，也可以探索環境行政公益訴訟主體的多元化，鼓勵社會組織作為檢察機關提起環境行政公益訴訟的補充。

    建立賠償金使用、管理及監督機制

    在研討中，與會專家針對公益訴訟涉及的生態環境修復費用和生態環境損害賠償金的使用、管理提出了一系列問題：如果企業通過申請破產來應對敗訴的話，那么判決應該如何執行？賠償金如何才能順利到位？針對大氣污染提起的環境公益訴訟如何做替代性修復？

    目前，我國相關法律法規尚未對環境公益訴訟中被告賠償的生態環境修復費用和損害賠償金的使用、管理及監督做出相應安排，亟須在實踐中探索適合我國國情的機制、模式，只有管理好這類資金，保障其使用情況，才能真正實現維護環境公共利益的目的。

    記者在采訪中了解到，在已有司法實踐中，針對已受理的環境民事公益訴訟案件，法院遲遲不安排開庭或者開庭后不及時做出判決的一個重要原因就是，對環境修復費用的認定、環境功能損害賠償支付問題存在不同認識。

    有的法院擬判令侵權人支付給地方財政，但地方財政實行預算管理，如何及時實現環境修復是問題所在；有的法院擬在本院設立專款賬戶管理修復費用和賠償資金，但與法院的司法中立地位相悖；有的法院考慮將修復費用和賠償資金直接支付給提起訴訟的環保NGO，但又擔心引發風險，而社會組織受“不能牟利”的法律強制性限制也不會接受。

    縱觀當前涉及生態環境修復和生態環境損害賠償的案例，法院在相關領域的執行中已有突破。比如貴州省清鎮市人民法院在中華環保聯合會訴順宏盛化工有限公司一案中，引入第三方基金會，由該基金會接受環境公益訴訟案件原、被告的委托，管理修復基金并接受執行法院的監督，根據法院委托的修復機構或專家制定的并由法院確認的資金使用計劃，安排修復基金的支付。

    對此，與會專家表示，引入基金會管理是基于法律上的信托機制，有明確的法律依據。而且基金會已有相對成熟的公開和監督機制，可保證在陽光下操作，盡量避免風險。應該鼓勵個案在實踐中探索適合我國各地情況的管理和監督模式。

    但無論是何種模式，需要著重強調的是，這類資金要接受包括司法機關、原告在內的社會各界的監督，保證資金的使用合理合法、透明公開。

    （據《中國環境報》）