■ 見習記者 隋福毅

    為了解無煙城市控煙執法情況，促進控煙執法效力提高，8月15日，北京市義派律師事務所聯合北京市控制吸煙協會、新探健康發展研究中心、中國控制吸煙協會控煙公益法律專業委員會發布《24個‘無煙城市’控煙政府信息公開申請公益行動報告》。

    據悉，《報告》通過向全國24個無煙城市控煙工作主管部門提出2017年度控煙相關的政府信息公開申請，并依據24城的答復情況及相關文件分析所得。此《報告》為北京市義派律師事務所連續第四年發布，被稱為民間版‘控煙報告’。

    《報告》指出，從整體來看，無煙城市控煙執法數據趨于變好（或穩定），部分無煙城市控煙執法數據大幅度上升。但是，在某些方面，無煙城市控煙執法的實際效力仍存在不足，并且面臨經費短缺、執法落實不到位、公眾參與程度低等現實問題。

    無煙城市數量顯著上漲

    近年來，煙草及其制品的危害逐漸得到各級政府及民眾共識。為保護當代及后代免受煙草消費及接觸煙草煙霧對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性影響，“無煙城市”這一概念逐漸提上議程。

    盡管在我國，“無煙城市”既不意味著該城市的無煙規則達到了《煙草控制框架公約》的要求，也不表示該城市的控煙效果已達到了無煙程度。但“無煙城市”相關部門的控煙職責至少“有法可依”，且在政府信息公開方面為申請人提供了制度便利。

    《報告》顯示，自2015年首次評價以來，我國無煙城市明顯上漲，由最初的15城上升至24城。本次共發出政府信息公開申請書96份，提出300項申請內容，最終獲得全部24個無煙城市作出的政府信息公開答復，反饋率為100%。

    就反饋率一項而言，數據由2015年的80%逐年上升并達到100%，這反映了政府對控煙項目信息公開的重視程度以及對待控煙執法態度的明顯提高。

    除此之外，《報告》顯示，提供監測評估信息的城市數量也呈上升趨勢，由2015年的5個城市增長至2018年的10個城市。監測評估，是控煙效果的評價，也是工作改進的契機。從《報告》的一系列數據可看出，各城市對檢測評估的重視度在不斷增加，這也顯示出控煙的良好態勢和積極發展方向。

    支持公共場所無煙立法

    控煙是我國長期以來一直進行的一項事業，回顧我國近年來在“無煙”方面的舉措可以看到，我國在控煙上有過不少重大舉措。

    2003年11月，我國政府簽署了《煙草控制框架公約》；公約于2005年由全國人大常委會表決批準并向聯合國交存了批準書；2006年1月9日，公約在我國正式生效。而在2011年3月14日，十一屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其中已將“全面推行公共場所禁煙”寫入國家規劃。

    除公約和規劃層面外，國家還從立法方面對控煙提出新要求。

    2014年11月，國務院法制辦公布了國家衛生計生委提交的《公共場所控制吸煙條例》，全國無煙立法正式提上日程，同時各省地方禁煙條例開始實施。

    2015年6月1日，《北京市控制吸煙條例》生效施行，被稱為“史上最嚴無煙立法”。

    2015年9月1日，新修訂的《中華人民共和國廣告法》生效施行，其中規定，禁止在大眾傳播媒介或者公共場所、公共交通工具、戶外發布煙草廣告；禁止利用其他商品或者服務的廣告、公益廣告，宣傳煙草制品名稱、商標、包裝、裝潢以及類似內容；禁止向未成年人發送任何形式的煙草廣告。

    2017年3月1日，《上海市公共場所控制吸煙條例》生效施行，該條例規定室內公共場所和工作場所全部禁煙。隨后，西安等城市也陸續通過禁煙條例。

    從對無煙立法的態度來看，《報告》數據顯示，受調查的全部24個無煙城市均支持公共場所無煙立法。杭州、廣州等15個城市在調查中以書面形式支持，海口、深圳等9個城市則在電話訪談中表示了支持。

    其中，石家莊市表示，堅決支持《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法(草案》第三十三條，“室內公共場所和室內工作場所禁止吸煙”的規定，并且在今年出臺的《石家莊市公共場所禁止吸煙的規定》地方法規中亦對公共禁煙場所吸煙的條款進行了相關規定。

    同時，石家莊市提出建議，希望國家層面的法規盡快通過并施行，這將有利于進一步推動加快地方法規的制定和修改。更將有力地推動地方控煙工作的開展，也將為執法提供強有力的支撐。

    執法工作仍有難點

    盡管從《報告》數據來看，各城市控煙行動呈現出相對上升的態勢，但落實到控煙執法工作來看，仍存在許多難點。

    一方面，控煙執法工作經費缺乏。《報告》中的控煙經費預算和決算數據顯示，僅有14個城市對相關數據進行了公開，9個城市金額不詳或未作答復，而呼和浩特市、徐州市、鞍山市等3個城市沒有專項控煙經費。

    有控煙經費的城市，主要用語制作禁止吸煙標識和5.31宣傳，且控煙經費差異總體較大，控煙經費的數額總體過低，無法滿足控煙執法工作的需要，比如南寧市現場活動35960元、宣傳冊17600元、禁煙標識110000元、控煙志愿者經費8900元。銀川市、長春市、克拉瑪依市、唐山市等城市全年控煙經費只有幾萬元。

    另一方面，控煙執法還存在落實不到位的問題。《報告》數據顯示，有8個無煙城市認為宣傳、倡導有待加強；6個無煙城市認為單位或場所不配合、落實控煙措施？勸阻不到位；6個城市認為執法力度不夠、監督檢查覆蓋面和批次不足、行政處罰少；2個無煙城市認為社會動員和公眾參與不充分。

    其中，深圳市提到，盡管《條例》中對禁煙場所的控煙職責作了明確的規定，但從督查和暗訪結果來看，多數場所管理者和負責人對控煙職責落實不到位，存在控煙制度不健全、控煙宣傳教育不到位、控煙檢查員設置數量少、監管力度不夠強等問題。

    而且，禁煙標識張貼率和合格率不高、吸煙區設置數量少、吸煙點設置合格率較低、吸煙勸阻率低、勸阻技能水平不高等問題也是實際執法工作中遇到的突出問題。

    除此之外，控煙工作權責不清、存在沖突亦是《報告》中顯示的難點。其中，數據顯示有3個無煙城市認為多部門執法部門職責不清、缺少牽頭協調部門；有7個無煙城市認為存在立法沖突、立法缺陷和缺少有力的全國性無煙法律法規。

    另外，有城市提到對禁煙場所采取何種處罰方式較難把握。一方面，根據《條例》規定，如果場所未能履行控煙職責，執法人員首次只能對其進行警告，責令限期整改，不能作出罰款決定。另一方面，若復查一旦發現場所沒有進行整改，應給予罰款但罰款金額統一為3萬元。這導致執法人員因場所不同、違法嚴重程度不同、違法后果不同，難以作出同樣罰款標準的行政處罰決定。

    總體來看，控煙執法工作在實際操作中仍然存在不少亟需解決的難點，這也是各城市控煙行動中需要研究和把握的重要方面。

    控煙執法不能成為空談

    從前文分析來看，無論是國家規劃及立法層面，還是各城市對控煙事業的重視程度，無煙城市控煙執法總體呈現上升的良好態勢，但落實到實際工作也仍然存在難點。對待這些難點，更重要的是尋找方法解決困難，而不能讓控煙執法成為空談。

    《報告》中戒煙服務實施情況數據顯示，銀川、石家莊等11個無煙城市未開出罰單；呼和浩特、南京等5個無煙城市未開展控煙執法工作（未提供單位處罰數量、個人處罰數量、罰款金額、警告和改正數量、執法檢查人次、執法檢查場所數量等數據）。

    而從2017年月度或年度控煙執法工作報告（是否主動公開、公開途徑等）數據來看，僅有13個城市制作了控煙執法月度或年度報告，并主動向社會公開，8個城市答復未制作月度或年度控煙執法工作報告，另有3個城市未作明確答復。未制作或未公開控煙執法工作報告的城市比重較大，也顯示出控煙執法存在總結、公開不足的問題。

    2019年7月9日，健康中國行動推進委員會印發《健康中國行動（2019—2030年）》，并將“控煙行動”列入“重要行動”。《行動》指出，到2022年和2030年，15歲以上人群吸煙率分別低于24.5%和20%；全面無煙法規保護的人口比例分別達到30%及以上和80%及以上；把各級黨政機關建設成無煙機關，逐步在全國范圍內實現室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具全面禁煙；將違反有關法律法規向未成年人出售煙草的商家、發布煙草廣告的企業和商家，納入社會誠信體系“黑名單”，依法依規實施聯合懲戒。

    控煙行動是關系國民健康的重要舉措，也是國家長期規劃的重要部分。

    《報告》通過了解“無煙城市”控煙執法情況，展示了現今控煙執法的總體態勢及存在的難點與不足，對促進控煙規則實施，為控煙法的廢、改、立提供借鑒有著重要作用。

    不過，從長遠來看，建設無煙城市僅靠政府相關部門管控遠遠不夠。在個人、家庭、社會和政府方面提出要求，建立系統化全面化的禁煙行動體系，既是《健康中國行動（2019—2030年）》中提出的要求和建議，也是各無煙城市走出困境、推動控煙執法走向有力有效的必由之路。