■ 本報記者 王勇

    7月8日，《國務院2020年立法工作計劃》對外公布，社會組織登記管理條例的制定再次被列入工作計劃。

    實際上，早在2008年，社會團體登記管理條例的修訂就被列為力爭年內完成的重點立法項目；民辦非企業單位登記管理暫行條例的修訂，則被列為需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目。

    那么，這十二年里，基金會、社會團體、民非這三大社會組織的登記管理條例的修訂都經歷了些什么？目前，離完成立法還有多遠呢？

    三大條例已實施多年

    作為基金會、社會團體、民非登記管理的主要依據，三大登記管理條例都已經實施多年。

    《基金會管理條例》自2004年6月1日起施行，1988年9月27日國務院發布的《基金會管理辦法》同時廢止。  

    《社會團體登記管理條例》1998年10月25日發布施行。1989年10月25日國務院發布的《社會團體登記管理條例》同時廢止。

    2016年2月6日，國務院令第666號《國務院關于修改部分行政法規的決定》發布，對《社會團體登記管理條例》的部分條款進行了修訂。

    《民辦非企業單位登記暫行辦法》1999年12月28日發布施行。

    從1998年到2020年，雖然三大條例一直在施行，但社會組織領域已經發生了很多變化。其中比較重要的包括：

    第一，上位法的變化。1999年9月1日，《中華人民共和國公益事業捐贈法》施行，在當時來看，三大條例和該法是匹配的。

    2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》施行。《慈善法》對21世紀以來中國公益慈善事業的變化進行了確認與規范，其中很多規定與三大條例并不一致。

    第二，政府職能的變化。2013年，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，要更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。

    三大條例制定時的政府職能和2013年改革之后的政府職能是不同的，落實到具體的條款上就顯示出很多不匹配的地方。

    第三、登記機制的變化。最明顯的是現實中的直接登記和三大條例貫徹的雙重管理原則之間的不匹配。

    在實踐中，截至2014年底，全國直接登記的社會組織已經超過3萬個。而三大條例對社會組織實施的仍然是雙重管理原則，即民政部門是社會組織登記單位，還需要有業務主管單位。

    連續十二年列入立法計劃

    針對三大條例存在的問題，實際上，早在2008年，國務院立法計劃就已經提出了修訂的計劃，一直延續到2020年。三大條例的修訂由研究論證發展到分不同進度要求實施，再到成為急需項目，最后改為三合一制定社會組織登記管理條例，共分為四個階段：

    第一階段，研究論證階段。

    民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）、社會團體登記管理條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）分別于2008年、2009年、2010年被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    國務院2008年立法工作計劃：為了保護公民結社自由，維護社會團體合法權益，加強社團登記管理，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內完成的重點立法項目）；民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    國務院2009年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    社會團體登記管理條例的修訂由力爭年內完成變為抓緊研究項目。

    國務院2010年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    這是基金會管理條例的修訂首次被納入立法工作計劃。

    國務院2011年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要積極研究論證的項目中。

    國務院2012年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要抓緊工作、適時提出的項目中。

    第二階段，不同進度階段。自2013年開始，三大條例的修訂在國務院立法計劃中開始呈現不同的進度。社會團體登記管理條例的修訂每年都被列入力爭年內完成的項目；基金會管理條例的修訂被列入預備項目；民辦非企業單位登記管理暫行條例的修訂被列入研究項目。這一狀況一直延續到2015年。

    國務院2013年立法工作計劃：為了建立健全政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，改革社會團體登記管理制度，強化行業自律，發揮社會團體在經濟社會發展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    國務院2014年立法工作計劃：為了完善社會團體登記管理制度，強化行業自律，發揮社會團體在經濟社會發展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    國務院2015年立法工作計劃：為了完善社會團體登記管理制度，強化行業自律，發揮社會團體在經濟社會發展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    第三階段，急需項目階段。2016年至，三大條例修訂的重要性被提升，全部被列入全面深化改革急需的項目，要求根據改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。

    國務院2016年立法工作計劃：為貫徹落實“十三五”開局之年經濟社會發展等方面的重大決策部署，對黨中央、國務院確定的立法項目，要根據改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。這類項目主要有：……基金會管理條例（修訂），社會團體登記管理條例（修訂），民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）……

    國務院2017年立法工作計劃：為貫徹落實“十三五”規劃、推進供給側結構性改革等方面的重大決策部署，對黨中央、國務院確定的立法項目，要根據改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。這類項目主要有：……基金會管理條例（修訂），社會團體登記管理條例（修訂），民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂）……

    第四階段，三合一階段。2018年開始，三大條例修訂的提法不再出現，取而代之的是制定社會組織登記管理條例。三合一的思路替代了分別修訂的思路。

    國務院2018年立法工作計劃：為健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，加強政府自身建設，提請全國人大常委會審議……社會組織登記管理條例……

    國務院2019年立法工作計劃：圍繞加強和創新社會治理，提請全國人大常委會審議社區矯正法草案……制定社會組織登記管理條例……

    國務院2020年立法工作計劃：圍繞堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全，提請全國人大常委會審議治安管理處罰法修訂草案……制定社會組織登記管理條例……

    完成立法還有多遠

    連續十二年被列入國務院立法計劃，三大條例的修訂取得了什么樣的成果呢？

    2016年，《社會團體登記管理條例》被部分修訂。

    2016年2月，國務院令第666號《國務院關于修改部分行政法規的決定》對1998年施行的《社會團體登記管理條例》的第九、十一、十二、十三、十四、十六、十七、十九、二十、二十一、二十四、二十七、二十八、三十三、三十五條進行了刪改。主要是取消了社會團體籌備階段相關要求。

    2016年，民政部先后發布了三大條例各自的修訂草案征求意見稿）并征求意見。

    2016年5月，民政部公布《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。針對基金會屬于慈善組織的基本屬性，征求意見稿與慈善法進行了銜接。

    2016年5月，民政部公布《民辦非企業單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。為了更準確地反映社會服務機構的定位和屬性、與《中華人民共和國慈善法》的表述相銜接，此次修訂將“民辦非企業單位”名稱改為“社會服務機構”。

    2016年8月，民政部公布《社會團體登記管理條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。《征求意見稿》提出四類社團直接登記、免去籌備審批階段、要求設立黨組織、世界及國字頭社團名稱需審批、不得從事營利性活動、未履行信息公開義務列入異常名錄、民政部門擁有更多執法手段等新規定。

    2018年，三大條例分別修訂的思路被更新為統一制定社會組織登記管理條例。

    2018年8月，民政部發布通知就《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》向社會各界征求意見，意見反饋截止時間為2018年9月1日。

    此次征求意見引起公益行業的極大關注，相關機構就此召開了研討會，并提交了意見。

    2019年，《民政部2019年立法工作計劃》將《社會組織登記管理條例》的制定列入其中，進度則被描述為“擬提請國務院審議”。

    2020年，國務院2020年立法工作計劃再次提出制定社會組織登記管理條例，這一次進度是否會加快呢？