特  區40周年之際，全國首個生態環境公益訴訟地方立法日前在深圳通過。

    這部法律作出了諸多創新性規定。例如，實踐中環保組織遭遇環境民事公益訴訟取證難、天價鑒定費等‘攔路虎’，法律給予社會組織諸多支持和保障。還設立生態環境公益基金，實行慈善信托管理，基金用途包括提起環境民事公益訴訟所需的鑒定評估等相關費用。

    深圳市人大常委會法工委相關負責人表示，深圳市運用經濟特區立法權，開展生態環境公益訴訟立法，為國家公益訴訟立法提供可復制可推廣的‘深圳樣本’。

    國家層面公益訴訟尚無專門法律法規

    環境公益訴訟是為無告的山林主持正義的有力武器，近年來我國每年辦理的環境公益訴訟案件數量呈增長趨勢。官方數據顯示，2019年，全國檢察機關在生態環境和資源保護領域辦理公益訴訟案件6.9萬件，同比上升16.6%。同年全國法院共受理社會組織提起的環境民事公益訴訟也有179件。

    然而，目前國家層面尚無專門的公益訴訟法律法規。據悉，公益訴訟制度在我國法律體系中確立的時間較晚，制度設計層面尚不完善，其內容散見于《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》及部分司法解釋中，且法律條文數量較少。同時，涉及生態環境公益訴訟內容也缺乏明確具體規定。

    環境公益訴訟急需法律法規予以規范。8月26日，全國首個生態環境公益訴訟地方立法——《深圳經濟特區生態環境公益訴訟規定》（下稱《規定》）經深圳市人大常委會審議通過，將于今年10月1日起施行。

    為何深圳市能成為“第一個吃螃蟹”的城市？據悉，自2015年經全國人大常委會授權，深圳成為全國首批試點檢察機關提起公益訴訟的城市以來，檢察機關在生態環境資源領域共發出訴前檢察建議257件，提起環境行政公益訴訟8件，提起環境刑事附帶民事公益訴訟12件。這成為了《規定》出臺的實踐基礎。

    2019年，深圳PM2.5濃度降至24微克/立方米，雖然創歷史最好水平，但是僅達到世界衛生組織第二階段標準，與紐約、東京等PM2.5濃度低于20微克/立方米的城市相比還存在一定差距。

    “深圳要躋身全球城市前列進而成為全球標桿城市，經濟實力和發展質量均面臨嚴峻考驗。”深圳市人大常委會法工委相關負責人稱，現有以行政執法為主的生態環境保護機制，不足以打造安全高效的生產空間、舒適宜居的生活空間、碧水藍天的生態空間。

    設立生態環境公益基金，實行慈善信托管理

    觀察這部全國首個生態環境公益訴訟地方立法，內容不乏創新之處。中國政法大學教授王燦發對其進行解讀。

    亮點一

    依據《民事訴訟法》規定，法律規定的機關和有關組織都有權提起公益訴訟。然而在深圳市的實踐中，至今尚無法律規定的機關提起生態環境民事公益訴訟，也鮮有社會組織提起生態環境民事公益訴訟。

    上述現象原因主要為法律規定較模糊。深圳市人大常委會法工委相關負責人解釋，“法律規定的機關和有關組織”的界定，在實踐中存在較大爭議。以致提起生態環境民事公益訴訟的主體通常僅為檢察機關，行政機關和環保組織缺席。

    為此，《規定》對現有法律作出進一步明確和細化，規定了有關行政機關和社會組織的具體范圍。例如，市、區人民政府發展改革、財政、規劃和自然資源、生態環境等列明的14個職能部門，依照有關法律、法規的規定，在本部門職責范圍內開展生態環境和資源保護工作，依法協助人民檢察院、人民法院辦理生態環境公益訴訟案件。

    亮點二

    《規定》增設了檢察院在提起環境民事公益訴訟前督促、建議的程序。

    現有的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定“人民檢察院在履職過程中擬提起民事公益訴訟的，應當依法公告；發現有關行政機關違法行使職權或者不作為的，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責”。

    《規定》變通了上述司法解釋的規定，規定“人民檢察院向人民法院提起生態環境民事公益訴訟前，應當依法公告，公告期間為三十日。公告前或者公告期間，人民檢察院可以督促或者建議有關行政機關、社會組織提起生態環境民事公益訴訟。公告期間屆滿，有關行政機關、社會組織未提起訴訟的，人民檢察院應當依法向人民法院提起生態環境民事公益訴訟”。

    王燦發認為，從“履行職責”變為“提起公益訴訟”，說明過去法律更強調行政機關通過行政手段解決問題，如今《規定》意在督促政府部門提起生態環境損害賠償公益訴訟，除了行政執法手段外，也要充分運用司法手段保護生態環境。

    亮點三

    《規定》還明確提出為社會組織提起環境公益民事訴訟給予支持和保障。

    據悉，環境公益訴訟取證難、鑒定成本高、耗時長，都成為阻擋環保組織提起訴訟的“攔路虎”。今年8月，“中國民間草根環保組織公益訴訟第一案”曲靖鉻渣污染案歷經9年的漫長拉鋸終于結案，原告自然之友總干事張伯駒告訴記者，天價鑒定費一直是壓在環保組織頭頂的一座大山。原告代理律師曾祥斌等人赴現場取證時，還曾遭遇人為的重重阻撓。

    對此《規定》明確，社會組織提起生態環境民事公益訴訟，交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院可以準許。社會組織敗訴或者部分敗訴，依法申請減交或者免交訴訟費用的，人民法院可以視其經濟狀況和案件審理情況予以準許。

    針對取證難的問題，《規定》還提出，人民檢察院調查核實案件相關情況，可以由司法警察協助調查。對以暴力、威脅或者其他方法阻礙檢察人員執行職務的，司法警察可以依法予以制止、強行帶離現場或者采取法律規定的其他措施。社會組織提起生態環境民事公益訴訟，也可以申請人民檢察院支持起訴，支持方式包括協助調查取證等。

    亮點四

    《規定》的另一項重要創新是設立生態環境公益基金。

    “環境公益訴訟的賠償金該放在哪，怎么用，由誰來決定用？目前全國各地都在探索中。”王燦發介紹。

    環境公益訴訟由于具有公益性質，賠償金并非支付給原告。王燦發認為，如果賠償金放在政府財政賬上，作為政府收入來源之一，并不能保證一定用于環保支出；如果這筆錢放在法院，對法院而言也沒有足夠的時間和精力管理，可能變成了“死錢”。

    對此《規定》明確，設立生態環境公益基金，實行慈善信托管理。并對基金的來源和用途作出相應的規定。用途包括提起生態環境民事公益訴訟所需的調查取證、鑒定評估、訴訟費、律師代理等相關費用支出。

    王燦發認為，專業的慈善信托機構對基金賬目管理比較規范，基金需要接受審計，可以使這筆錢真正使用起來。“應該是一種非常好的形式。”

    建議將風景名勝、人文遺跡破壞等納入法律范圍

    除了上述亮點，王燦發還認為《規定》仍有一些內容值得探討。

    例如，《規定》中環境公益訴訟的范圍有七大方面。但《環境保護法》規定的“環境”概念更廣，人文遺跡、風景名勝區都包含在內。“因此引申出一個問題是，破壞名勝古跡、歷史文物算不算破壞生態環境？”

    雖然《規定》有“其他污染環境、破壞生態的行為”的兜底條款，但王燦發認為，《規定》應該把全國范圍內目前正探索的古墓葬破壞、風景名勝、人文遺跡破壞等納入到生態破壞的范圍內。

    此外，依據中央層面的要求，法律依舊規定“有關行政機關不依法履行職責的，人民檢察院應當依法向人民法院提起生態環境行政公益訴訟。”未賦予社會組織提起環境行政公益訴訟的主體資格。王燦發對此感到遺憾：“如果深圳特區能先行探索出這樣的途徑來，對今后環保組織參與行政環境公益訴訟將起到很好的示范。”

    總體而言，王燦發認為，深圳市這部全國首個生態環境公益訴訟地方立法解決了當地在環境公益訴訟中許多亟待解決的具體問題，不僅使環境公益訴訟規定進一步規范化，也使得國家關于環境公益訴訟的規定更容易操作實施。“確實會起到先行先試的作用。”

    深圳市人大常委會法工委相關負責人表示，深圳運用經濟特區立法權，開展生態環境公益訴訟立法，不僅可以破解阻礙生態環境公益訴訟的體制機制障礙，也將為國家公益訴訟立法提供可復制可推廣的“深圳樣本”。

    （據《南方都市報》）