中  國地緣廣袤，自然氣候多樣，在歷史上屬于自然災害頻發的國家。為了應對頻繁發生的災荒，歷代政府根據災荒具體情況，采取了不同的救災方式。根據文獻記載，歷代救災方式大致包含如賑濟、調粟、養恤、除害等。而其中‘賑濟’一項又可分為賑谷、賑銀、工賑，即‘以工代賑’。

    史料記載中，以工代賑的實例最早出現在《晏子春秋》中，齊景公之時，‘饑，晏子請為民發粟，公不許，當為路寢之臺，晏子令吏重其賃，遠其兆，徐其日，而不趣。三年臺成，而民振。故上悅乎游，民足乎食。’晏子以‘以工代賑’的形式在為君王修筑好游樂場地的同時，饑民從中得到了救助的糧食，這是文獻記載中工賑的最早實例。‘以工代賑’思想在先秦時期管仲的思想中也有提及，如‘若歲兇旱水泆，民失本，則修宮室臺榭，非麗其樂也，以平國筴也。’這就是后來所謂工賑的辦法。由于其具有‘一石三鳥’之效，在災荒賑濟或公共事務中具有節省政府財政支出，防止兇年流民、盜賊產生等好處，因此歷代王朝也多采用這種辦法，如唐代李頻任武功令，‘有六門堰廞廢百五十年，方歲饑，頻發官廥庸民浚渠，按故道廝水灌田，谷以大稔。懿宗嘉之，賜緋衣銀魚，擢侍御史。’

    雖然宋之前的文獻中有以工代賑事例的記載，但畢竟屬于鳳毛麟角，到北宋時期，‘以工代賑’的記載開始在文獻中大量出現，這實際從另一個側面反映了北宋特殊的社會經濟狀況。

    宋代“以工代賑”頻出原因

    如所周知，北宋時期，所謂“三冗問題”一直貫穿于北宋王朝始終，也成為北宋政權的特性之一。北宋給人們的印象往往是怯懦、懼戰、尚文、排武，或向周邊少數民族政權稱臣，或“以歲幣求和平”，“歲幣”就成為了宋政府財政支出的一個重要方面。再加之大量的官吏機構的設置，以及養兵政策等內容，對于政府財政而言無疑又是一筆巨大的開銷。

    首先，以水利工程為例，中唐之后，水利工程修筑的普遍化趨勢導致組織勞動力方式改變。

    唐代以前，水利工程的興建多與國有土地開發相聯系，并且一般都出自當時政治軍事形勢的緊迫需要。這個時期水利工程主要集中于北方，而北方水利灌溉的主要形式為渠灌，這種工程規模大，需要動用大量資財來舉辦，其經費一般由中央或地方政府直接支出和調撥，勞動力來源主要靠征發徭役、大規模徙民和一部分軍隊。中唐以后，水利發展的地域和形式開始發生變化。北方黃河流域備受軍閥戰爭、少數民族入侵之患，加上河防屢潰，田疇荒廢，戶口大量流徙江南，水利事業也隨之衰敗。而在南方，隨著墾辟形勢的發展，防洪排澇成了封建王朝十分重要而迫切的任務之一，出現了水利工程跨度大、牽涉面廣、數量多而又公私相錯的局面，因此，修筑所需的經費和勞動力常常無著，這種狀況也正是北宋王朝面臨的現實問題，故自北宋開始，就經費和勞動力問題出現了不少議論。

    雖然到宋初，由政府出資經營水利的觀念幾乎仍無改變，但是，隨著社會經濟的發展，以徭役方式強征集勞動力來修筑水利的方式，已經越來越顯示出其弊端。由于它以超經濟方式動員過多的人力財力，致使“多殺士眾，竭力民財……天下虛耗，百姓流離”，這既是對成千萬農業勞動力的一種摧殘，又造成了封建國家財政經濟危機，因此，這種早期的組織勞動力方式便開始逐漸被否定了，代之而起的是較多采用雇募勞動力的方式。于是北宋前期，范仲淹最早提出了“以工代賑”的思想，他把這一思想表述為：“荒歉之歲，日以五升，召民為役，因而賑濟，一月而罷，用米萬五千石耳。”范仲淹認為，照此辦法，國庫雖然要支出萬余石糧食作為招工賑災的手段，但比有災時單純蠲發數十萬石米谷有利得多。因而他竭力主張“以有余之財以惠貧民”，“募民興利……既已恤饑，因之以成就民利”。這樣，可使得國家用以消極維持農業勞動力的賑濟支出變成積極的，從而達到賑恤饑民和興修水利的雙重目的。

    其次，北宋財政入不敷出的現狀也要求災荒賑濟過程中施行“惠而不費”的救災措施。

    北宋時期，“守內虛外”的國策使得統治者重視社會救濟，也建立了一套完善的社會救濟政策。如前文所述，由于冗官、冗兵以及邊費和皇室祭祀等開銷的劇增，及財政的收支極不協調，使得在遇到荒災之時政府拿不出足夠的救災資金用于災荒賑濟。或者說，政府在財政方面的拮據，使得其不得不在遇到災荒賑濟或者需要建修水利疏浚等工程的時候，采用一些“惠而不費”的方法來應對，以盡可能地節省開支。如宋仁宗末期，司馬光就北宋時期冗費問題曾上疏曰：“昔太祖初得天下時……內給百官、外奉軍旅，未聞采用不足如今日之汲汲也。陛下承祖宗之業，奄有四百余州，富饒之土，貢賦相屬，承平積久，百姓阜安，是宜財用羨溢百倍于前，奈何竭府庫之所需，罄率土之所有，當天下無事之時，遑遑焉專就經費而不足。”從司馬光的奏疏中可看出，北宋中后期所存在的眼中的財政問題，并指出財用不足的主要原因不在于收入不足，而在于支出的增加。

    宋代又是一個自然災害頻繁發生的時代，據統計，“兩宋前后三百多年，遭受各種災害，總計八百七十四次。其中最多的是水災，達一百九十三次；其次是旱災，達一百八十三次；其余蝗災有九十次；歉饑有八十七次……兩宋災害頻繁之密，相當于唐代，而其強度和廣度，則有甚于唐代”。

    由以上分析可明顯地看出，在北宋一遇到災荒民間需要賑濟之時政府的財政無疑捉襟見肘，因而其統治階層被迫要選擇一些“惠而不費”的賑濟方式來應對災荒，而“以工代賑”的最大優勢，恰恰在于其可以迎合不論是中央抑或地方政府的這種既能節省財政開支、又能達到賑濟災荒、救濟災民的意圖。不論其具體實施過程中會遇到哪些問題，或者其效果不如表面所設想的那樣一舉多得，工賑的方法至少在表面看來，確為良法美意。尤其對于北宋這個財政相對窘困的王朝來說，更是積極提倡施行的。于是北宋的歷史記載中就有了大量的災荒救濟過程中的工賑措施的施行，這也是北宋時期大量出現工賑措施的一個最重要原因。

    基于特殊的時代背景以及北宋朝臣大力提倡舉薦，工賑的方法在這一時期災荒賑濟和水利工程修筑中開始大量應用，也發揮了較大的作用。

    北宋工賑的具體施行

    宋代救荒實踐中，以工代賑的形式不僅較頻繁地得到采用，而且首次被政府以政策、法令形式頒布，飭令地方官吏推行。神宗熙寧六年，以詔令的形式規定以工代賑為救濟災荒的必要措施：“自今災傷，用司農常法賑救不足者，并預具當修農田水利工役募夫數及其值上聞。乃發常平錢斛，募饑民興修，不如法賑救者，委司農核之。”次年，河陽災傷，開常平倉賑濟，斛斗不足，乞兼發省倉，詔賜常平谷萬石，興修水利，以賑饑民。自此以后，以工代賑成為災荒救濟和農田水利建設的一種重要方式，通過以工代賑，可同時收到救荒、防災、節約財用等多方面的效益。

    宋代施行以工代賑的事例甚多，較有名的有歐陽修知潁州時，募饑民大修灌溉陂塘，救饑的同時，興修了農田水利；趙忭知越州時，通過修筑工程以賑濟；范仲淹知杭州時，通過鼓勵富人高消費——游宴娛樂，興造寺廟及修建倉敖等活動，為饑民提供就業傭工機會，從而達到救賑饑民的目的，汪綱知蘭谿縣，歲遇災荒，勸富民浚治塘堰，大興水利，饑者得食其力。

    北宋“以工代賑”主要有以下三種應用途徑。

    第一，水利浚治工程中的工賑方式。“汴水溢壞開封大寧堤，浸民田，害稼。”在此情況下，宋太宗“詔發淮、孟丁夫三千五百人塞之”。“本朝天圣改元，范仲淹為泰州西溪鹽官，方有請于朝，凡調夫四萬八千，用糧三萬六千有奇，而錢不與焉，一月而畢，遂使海潮沮洳舄鹵之地，化為良田。”在中國古代，水旱災害對于民間的影響往往是非常大的，中央和地方政府采取工賑的方法來應對，往往“募民調夫”修筑水利、浚治工程，發動民眾的自救意識。在這些被政府組織募調的民眾，往往是受災區的強壯民丁。征募這些受災區的壯勞力，發給其谷米或賑銀，一方面可組織其參與災后修筑工程、重建家園，一方面又給予了這些災民物質上的資助，同時還可防止因政府救助不當而引發的兇年民眾“聚眾為盜”破壞社會安定等問題。

    第二，蝗災后的工賑措施。如北宋仁宗、英宗時關于蝗災之后的“以工代賑”舉措：“蝗為害，又募民撲捕，易以錢粟。蝗子一升至易菽粟三升，或五升。”

    “募民撲捕，易以錢粟”或“饑民競捕，官出粟易之”都反映了北宋政府在蝗災救治上極力地倡導通過民眾、饑民的力量來防災救災。如此以來，蝗災通過大量的饑民撲捕得以減少，同時這些饑民又可得到政府的獎勵資助。

    第三，政府組織大戶出錢、貧戶出力的工賑方式。北宋時期，司農寺丞郟亶建議以戶等制為基礎，籌集修治水利的工費和勞動力，而不必動用政府現有的財政資金。他說蘇州從五等至一等共十五萬戶以上，“約古制而戶借七日”，可得“歲約百萬夫”的勞動力；三等至一等共五千戶以上，“可量其才而取之，則足以供萬夫之食與其費”，這叫做“興役順貧富之便”。這一建議的可取之處在于它較客觀地區別了人們不同的經濟狀況，富戶的出資根據財產多少累進負擔，而對貧戶所出的水利勞動日也作了限制和規定。其所提倡基本的精神后來則在封建政權所采行的“大姓出錢，下戶出力，于農隙修治之”的辦法中得到了充分的體現。

    （據《文史博覽》）