當前，社會治理現代化行動不僅要求社會具備一定的公共性，而且要求社會公共性從傳統一元形態向現代多元形態轉型。在此等情勢下，因天然具備非營利性、志愿性等屬性，社會組織之社會公共性建設的參與角色凸顯出來。而這就要求社會組織自身擁有較強的公共性，因為只有自身擁有較強的公共性，它才能輻射社會以公共性。對社會組織而言，其公共性是指自身公共關切與公共參與的活躍度。現階段，社會組織提升民眾公共意識，促進民眾公共參與的作用發揮并不顯著，因此可認為，社會組織的公共性偏弱。這不僅限制了社會組織增強其成員公共意識的作用發揮，還阻礙了其面向社會輻射公共性的能力提升，不利于社會治理現代化行動開展。因此，須分析當前社會組織公共性成長過程中存在的困局，并探索化解之道，為提升社會治理現代化水平提供智識支持。

    一、社會組織公共性成長困局分析

    （一）社會組織內部治理不完善，影響自身公共性成長

    內部治理是影響社會組織公共性成長的基礎變量。現階段，一些社會組織內部治理不完善，影響自身公共性成長。第一，民主決策機制不完善。一方面，民主決策程序不完善，在組織成員參與決策過程中，常常出現理事長、秘書長等“一言決之”的現象；另一方面，民主決策參與渠道設置不夠，造成參與事務執行的成員多，而參與事務決策的成員少。這既弱化了組織決策的民主性，也阻滯了成員民主決策意識與能力的提升。第二，執行機制不完善。一方面，組織內部信息公開機制不完善，導致成員對組織發展動態、財務運行等信息知曉度較低；另一方面，財務運作機制不完善，導致組織難以高效利用財務資源、防范財務危機。這既不利于組織的廉潔建設，也不利于組織公共性的持續成長。第三，監督機制不完善。一方面，一些組織內部未設立監事會或監事，組織內部監督功能不彰；另一方面，一些組織成員自我約束意識不強，自我約束不力。這既不利于其公共性的成長，也不利于其公共性輻射作用的發揮。

    （二）制度環境影響社會組織公共性多樣性、均衡性成長

    制度環境是影響社會組織公共性成長的重要因素。當前社會組織發展的制度環境雖在逐步改善，但仍有不足，影響了社會組織公共性的多樣性、均衡性成長。第一，從管理維度來看，社會組織處于“選擇性發展”的制度環境中。為增加公共產品供給，政府鼓勵公共服務類社會組織發展。這使社會組織獲得了發展空間，數量迅速增長，但也造成了社會組織異質性不夠：具備利益表達、利益維護功能的社會組織較少，從而在類型上阻滯了社會組織公共性的多樣性成長。第二，從支持維度來看，社會組織處于“選擇性支持”的制度環境中。一方面，基于規避風險的考量，政府傾向于支持社會組織的公共服務供給功能發揮，而忽視或限制其公共言論生產功能發揮。因此社會組織發揮公共言論生產功能的制度化渠道較少，空間較小，從功能上造成其公共性成長不均衡。另一方面，政府為保障服務供給效益，傾向于選擇已登記注冊、發展態勢較好的社會組織購買公共服務，可能會導致未登記注冊、處于起步階段的社會組織資源不足，公共性成長緩慢，造成組織間公共性成長不均衡。 

    （三）熟人文化抑制社會組織公共性成長

    現階段社會組織內混雜著熟人文化、利他文化、法治文化等，而其中，熟人文化比較盛行。熟人文化是一種以自我為中心，以血緣、地緣、學緣、業緣等為紐帶而形成的文化類型。這種文化抑制了組織成員公共價值的形成，主要表現在三個方面：第一，部分社會組織成員公共利益觀念缺失。他們參與公共事務多是為了滿足“自我”、“熟人”的利益，而非公共利益。第二，部分社會組織成員公共規范觀念淡薄。他們對熟人有著“深切”的信任感，不自覺地忽視熟人網絡中成員營私舞弊，私吞公共資源的行為。第三，部分社會組織成員公共參與觀念淡漠。他們習慣編織熟人網絡，并通過熟人網絡汲取資源，推動活動開展，而不是通過行動網絡激發民眾參與熱情，推動活動開展。這樣，在熟人文化的影響下，社會組織在自治與公共參與中的“公共性收益”較低，影響了自身公共性成長。

    二、社會組織公共性成長困局的破解對策

    （一）完善社會組織內部治理

    社會組織應完善內部治理，保障自身公共性成長。第一，完善內部決策機制。一方面，組織應完善民主決策程序，嚴格執行發言、討論、投票表決等程序，提升決策的民主性；另一方面，組織應拓寬內部事務決策的渠道，廣泛吸納成員參與組織決策，提升其民主決策意識與能力。第二，完善內部執行機制。一方面，組織應完善信息公開機制，便于成員知曉組織發展動態、活動開支，從而提升內部事務的成員參與度，增強組織價值認同與組織凝聚力；另一方面，組織應改善財務運作機制，包括籌資機制、投資風險規避機制、財務收支平衡機制等，以高效使用財務資源，增強自身應對財務危機的能力，保障自身公共性可持續成長。第三，完善內部監督機制。一方面，組織應建立監事會或設立監事，并發揮其作用，防范熟人網絡中亂作為、不作為行為的發生；另一方面，組織應強化成員的規范意識，鼓勵他們規范自身行為，規避熟人文化對自身的消極影響。

    （二）創造良好的制度環境

    調整相關法規、政策，為社會組織公共性多樣性、均衡性成長創造良好的制度環境。第一，推動“選擇性發展”制度環境逐漸轉變為“全面性發展”制度環境。調整雙重管理制度，將利益表達與維護類社會組織納入常態化、法制化發展軌道。為防范風險，對利益表達與維護類社會組織繼續實行雙重管理制度是必要的。問題是現在登記注冊的條件使它們很難獲得合法身份，很難進入制度監管的范圍。這實際上是一種制度性的不視與放任，隱患比較大。要更新管理理念，改變思路，在堅持雙重管理制度的基礎上，為利益表達與維護類社會組織牽線搭橋，聯系業務指導單位，方便它們進入體制內，獲得合法身份，這樣既便于監管，也能規范和促進它們發展。第二，從“選擇性支持”政策逐漸轉向“協調性支持”政策。一方面，應逐漸拓寬社會組織發揮公共言論生產功能的制度化渠道和空間，促進其公共性功能均衡發育；另一方面，應逐漸調整購買服務政策，大力支持未登記注冊、處于起步發展階段的社會組織承接政府購買的項目，為縮小組織間公共性差距創造一定的條件。

    （三）健全社會組織的外部監督機制

    提升社會組織公共性，僅完善組織內部治理、調適法規與政策不夠，還應健全組織的外部監督機制。這不僅可抑制熟人文化的“副作用”，還可促進社會組織公共行為規范化、廉潔化。第一，健全政府、社區、公眾、第三方機構等主體構成的監督體系，形成監督網絡，全方位監督社會組織的行為。第二，架構項目監督、過程性監督、年度監督等構成的復合式監督體系，對社會組織公共性成長過程進行追蹤式監督。第三，完善線上線下監督平臺，拓展監督渠道，為多元主體監督社會組織的行為提供便利。綜合觀之，完善主體多元、渠道多元的外部監督機制，可規范社會組織的行為，并在一定程度上消解社會組織熟人文化的“副作用”，助力其公共性成長。

    三、結語

    社會組織公共性成長對社會治理現代化水平提升具有重要作用。然而，因“內部治理、制度環境、熟人文化”等帶來的消極影響，當前社會組織公共性成長緩慢。對此，我們提出采取“完善內部治理、改善制度環境、健全外部監督機制”等措施，以期破解社會組織公共性成長困局，促進其公共性進一步成長。

    南通大學治理現代化中心主任、研究員/助理研究員  潘修華 顧 萍/文