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2019-07-23 來源 :公益時報??作者 :
“嚴字當頭”，是日前在北京市發布的《中國社會組織報告(2019)》(即社會組織藍皮書)，對當前社會組織的監管環境與政策基調的定位。
大批社會組織受到撤銷登記處罰。僅在2018年，受到這一處罰而被列入中國社會組織公共服務平臺嚴重違法失信名單的社會組織就多達1600多個。
但這并不意味著社會組織生存環境的惡劣。“在嚴的同時，政府為社會組織提供了更大的發展空間和更多的制度支持。”中國社科院大學社會組織與公共治理研究中心主任蔡禮強在日前舉行的“規范與發展：社會組織高質量發展的轉型”研討會上說。
監管與發展的關系如何理順，正在受到政府監管部門與社會組織的關注。中國社科院大學社會組織與公共治理研究中心研究員徐彤武告訴《法制日報》記者，至少有三個問題需要回答：一是政府在對社會組織進行監管時的難點是什么;二是社會組織作為被監管者，所期待的監管是什么樣子，哪些地方需要改進;三是如何構建監管者與被監管者的關系，使中國的社會組織能夠獲得可持續發展。
專項行動持續多月
取締數千非法組織
2018年，看得見的從嚴監管，在一系列行動與數據中得到充分體現。
2018年3月28日，民政部、公安部聯合召開打擊整治非法社會組織專項行動部署工作視頻會，對集中打擊整治非法社會組織專項行動作出部署，自2018年4月1日至12月31日，打擊整治非法社會組織專項行動持續了整整9個月。
本次打擊整治非法社會組織專項行動在全國范圍內自上而下全面展開，覆蓋了全國省、市、區縣所有社會組織登記管理范圍。打擊整治非法社會組織專項行動不僅是省、市、區縣三級登記主管機構一起行動起來，一些地方的鄉鎮、街道也召開打擊整治非法社會組織工作推進會，對集中排查整治工作進行安排部署。利用“一帶一路”建設、“軍民融合”“精準扶貧”等國家戰略名義騙錢斂財和冠以“中國”“中華”“國際”等字樣開展活動的非法社會組織幾乎被一網打盡。
打擊整治專項行動從開始到2018年8月，民政部公布了6批涉嫌非法社會組織300多個，取締、勸散非法社會組織1800多個。
自2018年1月中國社會組織公共服務平臺發布第一個被撤銷登記的社會組織嚴重違法失信名單以來，2018年全年共有1724個社會組織被列入中國社會組織公共服務平臺的嚴重違法失信名單。列入嚴重違法失信名單的社會組織除少部分是受到限期停止活動的行政處罰外，絕大多數都受到了撤銷登記的行政處罰。僅2018年一年受到撤銷登記處罰而被列入中國社會組織公共服務平臺嚴重違法失信名單的社會組織就有1600多個。
正因如此，社會組織藍皮書用了五個“近20年所未有”，即“打擊整治非法社會組織力度為近20年所未有”“清理規范注冊社會組織力度為近20年所未有”“社會組織年檢年報審核與處罰之嚴為近20年所未有”“社會組織監管力度之大為近20年所未有”“社會組織注冊登記審核把關之嚴格為近20年所未有”。
監管加強的效果是顯而易見的。以打擊整治非法社會組織為例，正如社會組織藍皮書所指出的那樣：非法社會組織活動屢禁不止，損害了社會組織的公信力，擾亂了社會組織登記管理秩序。對非法社會組織的打擊整治，取締了一批非法社會組織，形成社會震懾效應;公布涉嫌非法社會組織名單，動員社會輿論監督，實現對非法社會組織懲防并舉的治理效果。
監管內容存在爭議
管理理念相對滯后
然而，監管究竟該管些什么，似乎也在困擾著監管者與被監管者。
北京市民政局社會組織管理中心副主任高學東毫不諱言地提出自己的困惑：“這些年，登記管理機關是否手伸得太長了，把不該管的一些事情都攬在了自己身上?”
這一疑問首先源自于社會組織管理體制的復雜性：從最初的分級管理和雙重管理體制，到2015年、2016年提出的構建綜合性管理體制。“我國對社會組織的管理體制，包括雙重管理體制和綜合管理體制，是一個混合型的管理體制。”高學東說。
在高學東看來，在如此之多的管理體制下，業務主管單位和政府相關職能部門的監管責任并沒有落實落地，政府相關部門的職能沒有發揮出來。
高學東說，即便是在民政部門內部，對于監管部門究竟該管些什么，還存在分歧與爭議。
對于民政部門而言，社會組織內部治理也是監管的難點。而恰恰是這一類問題，比如，換屆選舉不規范，內部制度規章不規范等內部制度和執行不規范造成的問題，是民政部門所收到的投訴舉報中涉及最多的。
高學東同時提及，目前的監管手段和管理理念還跟不上中央對于監管的要求和社會組織的需求。比如，年檢報告從十幾頁已增長到將近100頁紙，確實給社會組織增加了很多的工作量。
“培育扶持和監督管理是并重的。我們應該把大量的服務性、保障性理念內容加入到日常監督管理工作中去，但確實也因為這樣或那樣的原因，比如監管部門追責的壓力確實太大了，造成了當前這種狀況。”高學東說。
從被監管的社會組織角度來看，對監管的困惑更甚。
“很多時候，監管有一點死結的意思。”古村之友理事長湯敏說。這一感受來自于監管收緊后對于社會組織創新的影響。
作為監管依據之一的慈善法，在湯敏看來，“目前不太能響應社會治理全局要求”，慈善法比較偏重于傳統的捐助捐贈救助的過程管理，但在應對很多新型的社會創新形態時是沒有準備的，比如互聯網上的求助平臺。
湯敏直言，今年已經因為創新的問題“被監管了好幾回”。個別監管人員和執法人員不夠專業，不太了解情況，也會帶來一些監管上的問題。此外，“調查權和懲罰權不應在一個人手里，要找一個第三方的中立機構來調查”。
北京公益發展促進會副會長盧玲坦言，一些社會組織覺得被監管是“一件很難受的事情”“也會阻礙或者是束縛社會組織的發展”，這與社會組織的相關政策制度不夠健全有很大的關系。
同時，監管政策在落地的過程中暴露出不明確的問題。“依據監管政策，其實我們不知道怎么做。”盧玲認為，政府要真正下到社會組織里去看看這些政策制度在實操層面是什么樣的，只有這樣，制定的政策才能更適應當前需要。
令盧玲感到困惑的還有，監管部門給出的往往是問題診斷，但是并沒有給出解決辦法。“大部分社會組織的內部治理問題怎么改變，社會組織應該怎么發展，我們還是沒有方法，依然沒有達到監管的目標。”
盧玲還提及，政策解讀不到位也是一個問題，這意味著政策以及監管舉措實際上沒有真正下到社會組織里。這還產生了另外一個問題，即政府部門與社會組織之間無法相互理解，“監管者認為，社會組織應該理解，但社會組織其實并不懂得，也沒有理解監管舉措和最終要達成什么樣的目標”。
政策下沉社會組織
促進理解緩沖矛盾
無論如何，結果便是在監管者與被監管者之間，存在著很多人口中的“隔膜”。
而這一隔膜，正是監管者與被監管者關系中不容忽視的“眼中的一粒沙子”，令雙方都感到些許不適。
在盧玲看來，隔膜應當為通道所替代，“社會組織要和政府之間建立起一個通道，這個通道是解決當前監管和社會組織發展之間矛盾的緩沖帶，緩沖帶意味著政府制定的政策下沉到了社會組織，社會組織也通過這個緩沖帶獲得政府的支持和理解，由此達到促進雙方更好理解彼此的作用”。
徐彤武認為，監管部門和社會組織之間需要構建一種彼此期待的和諧關系，而非“互相害怕”的關系，這樣才有可能促成社會組織的可持續發展。
中央民族大學基金會研究中心執行主任李健認為，在監管中還是會發生不同地方對同一件事作出不同判斷的問題。同時，毫無征兆的忽緊忽松的監管也是有問題的。“還需要有一些制度上的保證。”李健建議，可以參考英國《政府與志愿者組織合作關系協定》等，制定一個約束政府監管部門與社會組織關系的框架文件。
中國社會科學院大學政法學院副院長陳濤說，在監管實踐中，確實存在地方差異、時間差異、情景差異，也存在監管差別，“有一些該管的沒有監管到位，但是不該管的，可能確實又過了”。
陳濤建議，在監管者與被監管者的關系上，不能帶有很強的行政隨意性，要依照法律規定。在登記上，必須嚴管，保證產生的社會組織的質量，但在登記完后，就應該按照“伙伴關系”的概念，按照新的社會治理理念來監管，也即自律為主。
在理順內在關系的基礎上，中國社會組織也必將在“走出去”擁抱世界的道路上更加順暢。徐彤武建議，中國社會組織需要讓“走出去”融入“人的現代化”進程，弘揚全人類共同的價值觀精神，學習、熟悉并遵循過激行為準則與規范，全面加強自身專業能力建設，努力構建合作共贏的國際化民間伙伴關系。(據《法制日報》)
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