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2016-06-21 來源 :公益時報??作者 : 王勇
6月16日，(以下簡稱《意見》)。《意見》要求加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局。
《意見》提出，要構建縣、鄉、村三級工作網絡，在縣一級建立強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等機制，在鄉鎮一級建立困境兒童信息臺賬，在村(居)民委員會設立兒童福利督導員或兒童權利監察員，負責困境兒童保障最基層的日常工作，不斷充實和提升基層工作能力。
6月17日，民政部召開困境兒童保障政策專題新聞發布會，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中表示，保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓展，標志著我國兒童福利制度進入了一個嶄新的發展階段。
困境兒童面臨突出問題
《意見》指出，困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。
據徐建中介紹，目前困境兒童面臨一系列突出問題。
一是基本生活仍存在困難。除了棄嬰、孤兒和艾滋病病毒感染兒童納入了國家孤兒保障外，其他困境兒童主要通過低保、臨時救助等方式保障，有的還尚未納入保障。
二是醫療、教育保障有待加強。尤其是殘疾兒童的醫療、康復和特殊教育。
三是監護存在困境。法定撫養人無力撫養兒童等困境兒童不僅是生活困難的問題，相當一部分缺乏有效家庭監護，基本人身安全面臨風險。
在困境兒童保障方面同樣存在一些亟需解決的問題。一是基層工作力量薄弱，政策落實難。鄉鎮(街道)和社區直接面向兒童及其家庭，承擔著摸底排查、動態管理、補貼發放、探訪巡查、監護監督、關愛幫扶、心理疏導等工作，但缺乏工作力量。
二是工作機制有待健全。尚未建立系統化、制度化工作機制，部門聯動反應和協作配合機制有待加強。
三是社會力量參與不足。對社會組織、志愿者、專業社會工作者等社會力量的引導、支持不足，行政資源與社會力量的銜接有待加強。
《意見》對這些問題均進行了回應，并提出堅持家庭盡責、政府主導、社會參與、分類保障的原則，加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局，建立健全與我國經濟社會發展水平相適應的困境兒童分類保障制度，困境兒童服務體系更加完善，全社會關愛保護兒童的意識明顯增強，困境兒童成長環境更為改善、安全更有保障。
分類保障 有效銜接
針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，《意見》從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出具體措施。
在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養、最低生活保障、臨時救助等范圍。
在醫療保障方面，對困難的重病、重殘兒童，居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線;對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養范圍的兒童參保給予相應補貼。
在教育保障方面，對于家庭困難的殘疾兒童，積極推進包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育，推動建立隨班就讀支持保障體系。
對監護缺失、監護不力和不當的困境兒童，分類明確了替代監護的責任主體和相應程序，同時對缺少監護人的服刑人員和強制隔離戒毒人員未成年子女等也做了安排。
此外，還要求加強殘疾兒童福利服務。對于0~6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨癥兒童，加快建立康復救助制度，逐步實現免費得到手術、康復輔助器具配置和康復訓練等服務。對于社會散居殘疾孤兒，納入“殘疾孤兒手術康復明天計劃”對象范圍。支持兒童福利機構在做好機構內孤殘兒童服務的同時，為社會殘疾兒童提供替代照料、養育輔導、康復訓練等服務。納入基本公共服務項目的殘疾人康復等服務要優先保障殘疾兒童需求。
設立兒童福利督導員
為確保惠及困境兒童的保障政策落到實處，把困境兒童保障工作做實、做細，《意見》提出，要構建縣、鄉、村三級工作網絡，在縣一級建立強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等機制，在鄉鎮一級建立困境兒童信息臺賬，在村(居)民委員會設立兒童福利督導員或兒童權利監察員，負責困境兒童保障最基層的日常工作，不斷充實和提升基層工作能力。同時，要充分發揮群團組織優勢，廣泛動員社會力量，建立起覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的工作體系。
《意見》在三級工作網絡建設中，村(居)民委員會這一級明確要在村(居)設立兒童福利督導員或者兒童權利監察員。
“之所以設立這個角色是在總結民政部跟聯合國兒基會與我們合作開展的中國兒童福利示范區項目，以及總結民政部在全國31個省市自治區50個縣、市、區開展的適度普惠型兒童福利制度建設試點工作，以及總結民政部在全國101個縣、1010個村開展的全國基層兒童福利服務體系建設試點工作，及浙江省在所有縣市建立兒童福利督導制度、設立兼職或者專職兒童福利督導員等實踐經驗的基礎上，提出的一個符合中國國情而且可復制、可以解決兒童問題的重要舉措。”徐建中表示。
徐建中強調：“目前，僅浙江省經系統培訓統一頒發證書的兒童福利督導員就有2萬余名，現在我們在全國各地正在進行試點、積極推廣經驗做法。從目前看，兒童福利督導員的具體職責：一是負責排查困境兒童基本情況，登記建檔;二是定期走訪困境兒童家庭，了解困難，及時回應訴求;三是指導和督促監護人履行監護職責，形成督導日志，向上級指導中心反映動態;四是幫助困境兒童及家庭聯系相應部門，爭取落實各項保障政策等。”
鼓勵社會力量參與
《意見》貫徹了堅持社會參與的原則，要求積極孵化培育相關社會組織，動員引導廣大企業和志愿服務力量參與困境兒童保障工作，營造全社會關心關愛困境兒童的良好氛圍。
加快孵化培育專業社會工作服務機構、慈善組織、志愿服務組織，引導其圍繞困境兒童基本生活、教育、醫療、照料、康復等需求，捐贈資金物資、實施慈善項目、提供專業服務。
落實國家有關稅費優惠政策，通過政府和社會資本合作(PPP)等方式，支持社會力量舉辦困境兒童托養照料、康復訓練等服務機構，并鼓勵其參與承接政府購買服務。支持社會工作者、法律工作者等專業人員和志愿者針對困境兒童不同特點提供心理疏導、精神關愛、家庭教育指導、權益維護等服務。
鼓勵愛心家庭依據相關規定，為有需要的困境兒童提供家庭寄養、委托代養、愛心助養等服務，幫助困境兒童得到妥善照料和家庭親情。
積極倡導企業履行社會責任，通過一對一幫扶、慈善捐贈、實施公益項目等多種方式，為困境兒童及其家庭提供更多幫助。
困境兒童與孤兒、農村留守兒童
徐建中在新聞發布會上還對《意見》與孤兒、農村留守兒童保護相關意見的關系進行了解讀。
徐建中表示：“總體來說，孤兒保障工作的意見是我國第一個兒童福利政策性文件，對整個兒童福利制度建設具有基礎性、開創性意義。而困境兒童保障工作《意見》，是我國又一個兒童福利政策性文件，在我國兒童福利制度發展史上具有繼承性、拓展性意義，標志著我國兒童福利的范圍由棄嬰、孤兒向困境兒童拓展。保障的內容由基本生活、基本生存向教育、醫療、救護、康復、服務等拓展，標志著我國兒童福利制度進入了一個嶄新的發展階段，這與其他國家現代兒童福利制度發展的路徑總體上是一致的，必將推動建立與我國經濟社會發展相適應的現代兒童福利制度。”
對于2016年2月國務院印發的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，徐建中表示：“這兩個《意見》的指導思想、基本原則以及貫穿的兒童優先、兒童利益最大化這個思想是一致的。解決問題都強調家庭盡責、政府主導、社會參與。具體來講二者又有區別，一是從農村留守兒童和困境兒童的覆蓋區域來講，農村留守兒童主要在農村;困境兒童不僅包括生活在農村的，也包括生活在城市的。二是從留守兒童和困境兒童的生存狀態看，農村留守兒童因父母雙方外出務工或一方外出務工，有一定的經濟來源，其面臨的主要問題不是經濟貧困問題，而是監護問題;困境兒童有一部分是缺乏有效監護，但多數是家庭經濟貧困或者是自身殘疾，他們面臨的主要是生存和發展的問題。三是從留守兒童和困境兒童解決問題的重點看：農村留守兒童需要解決的核心問題是關愛保護，困境兒童需要解決的核心問題是基本生活、教育、醫療等兜底保障、精準幫扶。”
■ 本報記者 王勇
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