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2017-01-16 來源 :公益時報??作者 : 皮磊
提起困境兒童和留守兒童，很多人可能首先會想到我國中西部一些貧困地區，似乎這兩個詞與北京、上海、廣州等大城市并無關聯。而事實上，由于多種原因，這些大城市也存在一定規模的困難群體，且數量不容忽視。日前，北京市政府發布了《北京市人民政府關于加強困境兒童和留守兒童保障工作的實施意見》，將從多維度維護、拓展困境兒童和留守兒童的合法權益。
北京市在2011年建立了全面的孤兒保障制度，并將部分事實無人撫養兒童納入保障范圍，體現了一定的普惠發展。2014年以來，北京市開展了適度普惠型兒童福利制度建設和未成年人保護地區試點，為困境兒童和留守兒童保障制度發展提供了實踐基礎和建設經驗。2016年，北京市民政局聯合相關委辦局出臺了《關于建立北京市困境兒童分類保障制度的意見》，提出完善困境兒童生活保障等多項政策舉措，在孤兒保障制度基礎上，初步建立了困境兒童分類保障制度。該意見的出臺為北京市在“十三五”時期適度普惠型兒童福利制度的建設奠定了基礎。
成因復雜，問題突出
據介紹，目前北京市困境兒童類別多樣，成因復雜且問題突出，主要表現在如下幾個方面：第一，生活困難。北京市城鄉低保、低收入家庭兒童占比高，其主要通過低保救助、臨時救助方式保障基本生活，保障標準低，難以滿足兒童健康成長和發展所需;第二，安全隱患大。事實無人撫養兒童不僅生活艱難，而且大部分缺乏有效家庭監護，基本人身安全面臨問題，流浪兒童、留守兒童和受虐待、受侵害兒童成長面臨諸多不確定因素;第三，家庭負擔重。大病兒童往往導致家庭因病致貧或因病返貧，慢性大病兒童和重度殘疾兒童使得家庭長期背負巨大的生活照料、康復護理等現實和精神的雙重壓力;第四，發展陷入困境。兒童困境普遍面臨著缺乏發展和參與機會，而留守兒童普遍缺乏心理慰藉和情感支持、社會融入度低，影響到健全人格的塑造。
為此，北京市政府此次出臺的《意見》將困境兒童具體劃分為四類：一是因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，主要包括城鄉低保和低收入家庭兒童;二是家庭監護缺失或監護不當甚至遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害的兒童，主要包括孤兒棄嬰、事實無人撫養兒童、流浪兒童等;三是因罹患重病或身體殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，主要包括殘疾兒童、重病兒童、受艾滋病影響兒童等;四是其他特殊原因導致陷入臨時困境的兒童，主要包括打拐解救兒童、臨時失去家庭依靠的兒童等。
同時，結合北京市的特點和《兒童權利公約》確立的“兒童指18周歲以下的任何人，除非對其適用之法律規定成年年齡低于18周歲”的國際通用概念，將《意見》有關兒童年齡(除特指外)統一為“不滿十八周歲”，弱化了國務院13號文有關留守兒童“農村”的地域限定和“不滿十六周歲”的年齡限定，做了適當拓展。
多維度入手，確保兒童權益
根據《民法通則》和《未成年人保護法》等法律法規有關兒童監護的規定，結合實際，該《意見》首先強調了留守兒童家庭和父母的監護主體責任。其次，對父母無力監護、不能和不履行監護職責且無其他監護人的困境兒童，要求公安部門和民政部門及所屬救助、福利機構依法履行各自職責，并突出了基層街鄉政府和居(村)民委員會對家庭監護的監督、督促和社區培訓、法治宣傳作用。同時，意見中也強調了政府和職能部門通過政策創制、培訓指導和技術支持，來加強對兒童家庭監護的引導。
另外，《意見》提出建立健全困境兒童和留守兒童的救助保護機制，一方面將救助保護機制適用對象擴展為困境兒童和留守兒童，另一方面強調通過發揮村(居)委會、兒童福利督導員和社工服務機構等基層單位和力量基礎作用，強化源頭預防，在“強制報告-應急處置-評估幫扶-監護干預”工作鏈條內，主動向家庭延伸開展預防服務。
按照兒童福利層次的定位，《意見》提出完善困境兒童生活保障和給予困境兒童臨時性生活保障，并建立困境兒童生活狀況跟蹤評估，加強困境兒童生活保障制度精細化管理。同時，著眼于兒童成長風險的共同規避和防范，北京市提出了發展整合全市統一的、涵蓋各年齡段兒童的重大疾病和意外傷害保險和保費分類補貼制度。在教育保障領域，北京市提出對學前教育階段和基礎教育階段困境兒童分類教育資助的舉措。
此外，《意見》還提出健全困境兒童和留守兒童保障工作體系，構建市、區、街(鄉)、社區(村)四級兒童福利與保護工作網絡，市、區兩級設立兒童福利服務指導中心，街鄉設立兒童工作站，基層社區可因地制宜設立兒童之家，這樣的建設要求對于適度普惠型兒童福利制度和兒童救助保護機制的實施具有基礎支撐作用，同時要加強部門協同，發揮好工青婦殘等群團組織的積極作用。
注重落實，亮點突出
該《意見》是北京市“十三五”時期，面向困境兒童和留守兒童群體做出的綜合性制度安排，有利于促進全社會樹立現代兒童發展理念，引導社會各界關注、關愛困境兒童和留守兒童，促進有關兒童各項制度的建設和落實，加強困境兒童和留守兒童監護與保障，逐步有效解決困境兒童和留守兒童問題。
據了解，北京市政府此次出臺的意見有如下幾個亮點。第一，注重制度創新，比如在兒童監護方面，提出探索建立困境兒童監護津貼制度;在完善困境兒童福利保障制度方面，提出建立困境兒童生活狀況跟蹤評估制度，對監護干預狀態兒童建立臨時性生活保障制度，整合建立全市學生兒童重大疾病和意外傷害保險制度;在鼓勵支持社會參與方面，提出探索開展民辦服務機構分類管理試點，允許民辦服務機構依法依規開展困境兒童集中托養、康復訓練等專業服務。
第二，強調任務落實。《意見》為推動各項要求落到實處，主要從五個方面入手，一是制度設計注重銜接，二是任務分工明確、路徑清晰，三是加強設施和人力配套建設，四是強化落實督查，五是注重對信息化技術手段的運用，提高政策執行的服務效率和便民化程度。
第三，重心放基層。比如，在困境兒童和留守兒童監護方面，一方面強調了家庭和父母的監護主體職責，另一方面也強調了遍布各地的兒童救助保護機構、兒童福利機構對兒童臨時監護、照料撫養的兜底職責，以及基層街(鄉)政府、居(村)民委員會的職責履行和作用發揮。
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