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2014-05-21 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
今年以來，本報從多個不同側面，回顧了始于明末清初的重要慈善形式——善堂善會(詳見本報第2734期、第2749期、第2759期和第2779期的16版)。而在編寫的過程中，我們發現以這種形式所代表的清代慈善系統，在不同程度上與當代公益慈善界的許多現象有著驚人的對應。鑒于此，本報特別以此為題，精心總結了清代慈善發展史上的一些值得回味的事例，以期能引發讀者對當今公益慈善界的思考。
在清代以前，各州縣普遍設立的救濟機構叫做養濟院，均由朝廷出錢，而到明末清初發展起來的善堂善會則是基于民間的善舉，這代表了官辦和民營的兩種不同慈善路徑。但隨著民間慈善發展得越來越紅火，清政府終于按捺不住加入其中，原本純民間慈善機構的運營由此變得復雜起來。
善堂善會所呈現出的“社會”，與當時的“國家”并不真的像兩個齒輪般互補交錯，而是盤根錯節般地互相滲透和影響。
在善堂善會的經營過程中，包含著來自于朝廷“強制”的可能性，民間自發性則逐漸弱化。以清初北京的普濟堂為例，在國家權力的影響下，其經營體制不斷地官方化，如同國家徭役一樣，逐漸成為富紳肩上沉重的負擔。
被誤解的諭令
北京普濟堂始于康熙年間的修路慈悲院，最初由僧人和社會熱心人士發起，是一個典型的善堂，設有病坊和義塾，并設置了叫做“米會”的善會組織來支持善堂的運營。
由于普濟堂經營效果很好，獲得了康熙的褒獎，于是其他地方也出現了模仿普濟堂的機構。但其更廣泛地被復制，還是因為雍正二年(1724年)發布的一道諭令。
據《清實錄》雍正實錄卷之十九原文記載，這道諭令先是在精神上和物質上鼓勵了廣寧門外的普濟堂和廣渠門內的育嬰堂，然后要求“再行文各省督撫、轉飭有司，勸募好善之人，于通都大邑人煙稠集之處，照京師例、推而行之”。
諭令原文的意思很明白，并不是讓地方官員躬親示范自己去建立普濟堂或者育嬰堂，而是要他們“勸募好善之人”，鼓勵民間的好心人去成立和經營善堂。
但地方上的反應卻過于“積極”。雍正五年(1727年)，始建于康熙年間的天津育黎堂、江陰縣養老堂被改名或整頓后改名為普濟堂;也有直接將明代沿襲下來的養濟院改名成普濟堂的;而閩浙、福建官員在上諭發布后，很快下令全部州縣都要設立育嬰堂和普濟堂。
為突出自己的政績，表現積極的地方官員還將此奏表朝廷。但在對一位地方官員欲建設善堂的奏折中，雍正這樣批復：“此固極善之政，亦只可幫助，令好善者成，百姓自為之，若官做，則不勝其煩。恐招集遠來無依之人，倘力不能，有害無益……即使建堂，若不實心奉行，亦徒有虛名，仍無益之浪費也。”可見，雍正對地方官員自己建設善堂是不認可的。但之前那道諭令的影響依然持續了多年，直到雍正十二年，管理山東、河南的河東總督仍下令兩省各州縣建設普濟堂，并將推廣普濟堂作為政績寫入奏文和公開出版的從政錄中進行炫耀。
攤派的“自愿捐款”
到雍正十三年，僅在一兩年之間，河南設立了129座普濟堂，山東省131座，另有58座育嬰堂，這看起來更像是一場慈善界的大躍進。
河南、山東這兩個當時并不富裕的省份，既缺乏建設善堂善會的社會基礎，也缺乏經濟實力。那么，這300多座善堂的建設和經營資金從何而來?這位河東總督是這樣解決的：“率同官屬等，首倡公捐，并或撥動閑款應用。兩省士民聞知，欣然慕義，咸愿捐輸。”而如此多善堂所需的捐款是在一兩年內完成的，如果說其中沒有官府的強制，令人難以相信。而當時的一些資料也佐證了強捐，甚至按地畝攤派的存在。
雖然普濟堂由民間出資建設，但實則是攤派性質，使善堂的公共性和官方性重疊在了一起。
當然，官方建設普濟堂，也有其他的現實原因。明清時期各州縣官營的養濟院，遵循屬地救助原則，流民須遣返原籍接受救助，并且實行定員管理，多出來的人可能就無法顧及。并且因為管理不善，養濟院的大小管理者貪污的情況比比皆是。由于這些原因，普濟堂的出現，受到了地方官員們的歡迎。
乾隆元年(1736年)，老臣楊名時提出“入官田產、社倉積谷”的建議，也就是用國家資產來運營普濟堂。這個奏議得到了批準，由此，普濟堂變得更像官辦的養濟院了，政府也由原來的自覺與民間慈善保持距離轉為直接介入。也有更多人開始認為普濟堂是對養濟院收養不下的、額外孤貧的救助機構，于是，“民間慈善是官營機構的補充”在這時候幾乎成為常識，善堂善會的民間自治性質被迫弱化。
政府入股的尷尬
客觀上說，能有國家資金的支持，讓救濟更有成效，也是普濟堂的董事們樂意見到的。但一旦有資金進入，管理上的糾葛也隨之而來。
以蘇州的普濟堂為例，這是由一位叫陳明智的伶人在康熙四十九年(1710年)設立的，主要收養貧病之人，對于經療養痊愈者，就發予路費讓其返鄉。日本學者夫馬進在當時留存下來的多塊碑文中，查到不少民間捐贈的信息，其中包括當地富戶，也有最普通的打工者。當地工人在要求漲工資的時候甚至會以要捐助普濟堂為理由，可見民間對普濟堂的支持熱情不小。
但是，當朝廷將田畝用于普濟堂經營，即在楊名時上奏之后，蘇州普濟堂一直在官辦和民營之間反反復復，這期間更像是“官督民辦”。
由于有國家財政經費進入，任普濟堂董事的民間紳士們每年必須要向地方官員匯報賬目，不僅手續繁瑣，還要受到小吏們的刁難、索賄，這讓董事們非常無奈。更無奈的還有每年的“赤字”。因為經費開支巨大，年底常有赤字出現，而由于畢竟是民間善舉，解決的方法就是董事們自掏腰包。于是，原本自愿或選舉擔任總負責人的董事們，現在避之恐不及。后來普濟堂不得已開始每年輪流派人擔任董事，并規定不得找借口逃避。到了道光年間，甚至出現了捐一筆錢即可免當董事的情況，蘇州知府把這筆錢稱為“捐免充董銀兩”，簡直與徭役無異。
青島大學法學院副教授李芳在《清代善會善堂自治制度探悉》一文中表示，在國家與善會善堂的相互關系中，由于國家擁有強大力量，其對善會善堂的影響更為巨大、更為立竿見影。
民間慈善制度影響官方
道光年間的學者馮桂芬提出，州縣財政上出現的漏洞和虧空的原因在于一縣之主獨操出納之權，采用挪移公款的手段，任意登錄和修改賬簿，無人能夠監督。為此，馮桂芬提出設立“四柱冊”作為解決這一弊端的方案。四柱冊就是按照“舊管”(截至去年年底的數目)、“新手”(新的收入)、“開除”(支出)和“實在”(現在所存的數目)四個欄目設計財政報表，并且將其公示于眾。也就是采用官征信于民、民監視官的方法即可防止地方官員在賬目上舞弊。
李芳認為，馮桂芬提出的解決方案與《海寧州重設留嬰堂征信錄》中會計報告的公布方法非常類似，無疑是受到了后者的影響，不同之處僅在于少了城隍神的監督。
善會善堂的《征信錄》是根據公共原理，以公開原則為前提編制而成。而國家在征收稅金時依據的是非公開原則，官員們只是自下而上地呈交“奏銷冊”，沒有向民眾公開的義務。
李芳認為，當以公開為前提的、用于慈善事業的會計報告書《征信錄》出現后，其對公共行政產生了深遠的影響。由此，信息公開的公共原理被廣泛接受，大約在光緒末年，甚至政府也不得不采納這一原理。當時，關于地方自治和地方議會的討論大為盛行，采用《征信錄》的形式公開政府財政被再度提出，而且已有實踐先例。例如，在江蘇省太倉州鎮洋縣的《征信錄》中載有光緒三十一年太倉州知州的序文，序文中說，西方人發明的“預算”和“決算”制度值得效仿，官府應據此編輯《征信錄》公示于民，并接受公眾的監督。在這里，我們可以看到誕生于民間的新興社會理念，正在逐步向官方意志滲透。
公益時報記者 王會賢
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