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2016-03-01 來源 :公益時報??作者 : 王勇
民政部副部長宮蒲光在2月23日召開的新聞發布會上對《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》進行了解讀。
2月23日下午, 民政部召開新聞發布會，民政部副部長宮蒲光、社會救助司司長劉喜堂對《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》(以下簡稱《意見》)進行了解讀。
宮蒲光表示：“《意見》堅持城鄉統籌的基本原則，規范特困人員救助供養的政策目標、資金籌集、對象范圍、相關內容、供養標準、經辦服務等，確保城鄉特困人員都能公平獲得救助供養服務。”
城鄉統籌一體化
特困人員救助供養制度是針對無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的老年人、殘疾人以及未滿16周歲的未成年人建立的一項基本生活救助制度。
對這類人群，以前是按照農村五保人員和城市“三無”人員兩個體系來進行救助的，《意見》將兩者統一到了一起。
宮蒲光表示：“《意見》堅持城鄉統籌的基本原則，規范特困人員救助供養的政策目標、資金籌集、對象范圍、相關內容、供養標準、經辦服務等，確保城鄉特困人員都能公平獲得救助供養服務。”
據劉喜堂介紹，主要體現在以下方面：第一是制度設計或者政策目標跟過去相比體現了城鄉統籌。過去農村是實行五保供養政策，城市的“三無”人員是納入低保政策進行保障的，這次通過特困人員救助供養制度，把城鄉人員統籌到一個制度里面去。
第二，在對象方面，無論是城鄉，凡是符合“三無”的老年人、殘疾人、未滿16周歲的未成年人，都可以納入特困人員救助供養的范圍，要做到應救盡救、應養盡養。
第三，在提供服務的內容上包括辦理的程序上，都體現了城鄉統籌的原則，都是一體化的安排。在標準上也是，按照《意見》規定，標準分為基本生活標準和照料服務標準，對城鄉的“三無”人員都是一樣的。
另外，在資金保障方面，也體現了城鄉統籌的原則。過去農村低保制度是一個資金池，城市低保制度也有資金安排渠道，農村五保也是單獨的資金安排，這次建立特困人員救助供養制度，要建立統一的資金保障渠道。在供養服務的形式上也同樣體現了城鄉統籌原則，供養服務分為分散供養和集中供養，無論是城市的“三無”對象還是農村的“三無”對象，都是通過這樣兩種形式給予保障的。
鼓勵社會力量舉辦服務機構
《意見》強調特困人員救助供養是政府的責任，但與此同時，《意見》并不屏蔽社會力量的參與。
宮蒲光強調：“《意見》一方面強調政府主導，堅持屬地管理原則，要求落實各級政府托底保障職責，做到應救盡救、應養盡養;另一方面，堅持社會參與原則，鼓勵、引導、支持社會力量通過多種方式，為特困人員提供服務和幫扶，形成全社會關心、支持、參與特困人員救助供養工作的良好氛圍。”
《意見》中提出了不少具體的措施。劉喜堂表示，主要包括以下四個方面：
第一，對于分散供養的“三無”人員，街道和鄉鎮可以委托親友和村居委會還有一些社會組織、社會工作服務機構提供日常的照料服務，包括日常的生活照料、住院陪護、日?？醋o等服務。
第二，鼓勵運用PPP的模式，政府和社會資本合作的方式，來推進救助供養服務機構建設，比如說公辦民營、民辦公助的方式。
第三，鼓勵通過政府購買服務、項目合作的方式來鼓勵社會力量的參與。
第四，要求落實像財政補貼、稅費優惠，還有費用減免這樣的一些方式，來鼓勵社會力量承辦，比如社會組織、公益組織，還有民間辦的老年服務機構，來承擔供養服務，同時提供更為專業化、更為個性化的一些服務。
“通過這些來鼓勵社會力量積極地參與到社會救助工作中來，共同做好特困人員救助供養服務工作。”劉喜堂強調。
適度保障而不是最低
對于特困人員救助供養的標準問題，宮蒲光表示這始終是在調研過程中、研究過程中非常關注的問題，標準制定過程中主要把握了適度保障、分類制定、提高統籌層級三個基本原則。
首先，堅持適度保障的原則。在堅持托底供養這樣一個政府應盡的責任的前提下，強調了要從當前經濟新常態和與整個經濟社會發展水平的實際出發來建立保障制度，確定特困人員救助供養的標準。做到量力而行，具有可持續性。
其次，分類制定標準。《意見》提出的特困人員救助供養標準包括基本生活標準和照料護理標準兩大類。過去的標準主要突出在基本生活標準上，這次提出了兩個標準?；旧顦藴室獫M足特困人員的基本生活需求，照料護理標準就要根據特困人員的生活自理能力和服務需求分類制定，這個標準有一定的差異性，體現出特困人員救助供養的差異化。
再次，提高統籌層級。原來的《農村五保供養條例》定的統籌層級是在鄉鎮一級，2006年新修訂的《農村五保供養工作條例》提高了層級，提出省級人民政府和設區的市級或者縣級政府都有權來制定特困人員的供養標準。2014年出臺的《社會救助暫行辦法》明確，特困人員供養標準由省級政府或者設區的市級人民政府確定、公布，這次的《意見》堅持了《社會救助暫行辦法》的規定。
關注失能半失能特困人員
對于特困人員，《意見》明確的供養內容主要包括：基本生活、生活照料、疾病醫治、喪葬事宜和住房、教育等方面的救助，為特困人員提供照料護理服務是特困人員救助供養制度的重要內容。
針對照料護理服務，宮蒲光指出，目前，全國591.4萬城鄉特困人員中，在機構集中供養的有183.8萬人，占31%。整體上看，無論是分散，還是集中供養，城鄉特困人員的基本生活都得到了較好的保障，但在供養服務，特別是喪失生活自理能力的生活照料護理上還存在明顯的薄弱環節。
主要表現在：受供養服務機構經費和服務能力等限制，一方面喪失生活自理能力特困人員集中供養需求難以得到滿足;另一方面，供養服務機構收住的大多是有生活自理能力的特困人員，甚至出現床位空置。
據統計，目前，特困人員中完全或部分喪失生活自理能力的約179萬人，其中集中供養的僅有57萬人，占集中供養人員不到1/3。
為解決這一問題，宮蒲光強調，《意見》在優化供養服務方面提出了一些新思路、新舉措。
一方面，鼓勵具備生活自理能力的特困人員在家分散供養，并規定對分散供養的除提供基本生活物質保障外，還要委托親友、村委會、供養機構、社會組織等為其提供日常看護、住院陪護等服務;
另一方面，對完全或部分喪失自理能力的特困人員，優先提供集中供養服務，按照便于管理的原則，就近安排到相應的供養服務機構。
《意見》要求，無論是分散還是集中供養的，都要根據特困人員生活自理能力和服務需求分類制定照料護理標準。
宮蒲光還表示：“下一步，在‘十三五’時期，一方面要進一步加強機構服務能力建設。另一方面，在工作考核中，將完全或部分喪失生活自理能力特困人員的集中供養率作為考核特困救助供養工作的重要指標，形成救助供養中物質保障和生活服務并重的導向，進一步推動這一政策落地。”
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