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2016-08-30 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
近日，自然之友舉辦了一場名為“1995—2015：中國環境公益訴訟民間行動與觀察”的沙龍，對過去20年環境公益訴訟之路進行了回顧(具體報告將于下半年出版)，并重點對2015新《環境保護法》實施后的環境公益訴訟進行了總結，提出意見。
多年探索，使得環境公益訴訟終于在2015年進入新階段，但并未出現大家曾覺得可能的環境公益訴訟“井噴”，老問題和新問題都還存在。
70%環境公益訴訟 原告方為政府機關
在這份由北京大學法學院講師王社坤、自然之友環境公益律師馬榮真完成的《中國環境公益訴訟二十年實踐回顧綜述(1995—2014)》中，根據中國裁判文書網公開資料以及自然之友通過調研、公開報道進行的不完全統計，共收集到1995—2014年間72件全國各級法院受理的環境公益訴訟案件。
72起案件里，檢察機關和行政機關提起的環境公益訴訟案件最多，分別達到了25件(33%)和28件(37%);環保組織和個人起訴的環境公益訴訟案件僅占三成，分別只有17件(22%)和6件(8%)。
從審理結果看，檢察機關和行政機關作為原告提起的環境公益訴訟，基本全部勝訴;環保組織作為原告提起的17起案件，其中5起調解結案，6起勝訴，1起撤訴，另有1起尚在審理中，4起無統計數據;公民個人作為原告提起的環境公益訴訟1起勝訴，其余均敗訴。由于我國《行政訴訟法》要求原告需是認為具體行政行為侵犯其合法權利的人(“直接利害關系人”)，因此實踐中以行政機關為被告的8起環境公益訴訟，除1起環境信息公開的行政訴訟勝訴外，其余均敗訴。
2013年新《民事訴訟法》后出現低谷
可以看到，明確的立法授權是公益訴訟開展的必要前提。在已有的環境公益訴訟案件中，有14起是依據《海洋環境保護法》第90條提起的海洋生態索賠訴訟，占行政機關提起的環境公益訴訟案件數量的比例超過一半。
與之形成鮮明對比的是，2013年隨著新《民事訴訟法》的生效，環境公益訴訟反而出現“零受案率”的窘境，該年中華環保聯合會共提起8起環境公益訴訟，無一立案，“全軍覆沒”。究其原因，主要還是《民事訴訟法》關于原告資格的規定過于原則，且采取了指引性的規定。在其他實體性法律未對公益訴訟原告作出規定之前，法院為了避免不必要的麻煩，往往會以沒有法律規定為由選擇不受理公益訴訟案件。
環境公益訴訟的立法進程
在2015年之前的探索期，環境公益訴訟立法具有散在和軟法特性，立法中并無專門關于環境公益訴訟的規定，只能從分散的立法規定中推導出環境公益訴訟的法律依據;并且實踐中的環境公益訴訟“立法”大多只是“通知”、“意見”等效力很弱的非規范性文件。
在國家立法層面，新《環境保護法》生效之前，對環境公益訴訟作出規定的立法只有《民事訴訟法》和《海洋環境保護法》。此外還有最高人民法院2010年6月發布的《關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》、2014年發布的《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》有相關規定。
與國家立法的謹慎相比，地方立法在環境公益訴訟領域相對較為活躍。在2012年《民事訴訟法》修正之前，無錫、貴陽、昆明、海南、重慶等省市已經在地方性法規或者規范性文件中對環境公益訴訟問題作出了探索性規定。
經費不足是大問題
中華環保聯合會與美國自然資源保護協會(NRDC)于2014年公布的《民間環保組織在環境公益訴訟中的角色和作用》指出，除了個別環保組織外，絕大部分環保組織的訴訟能力和訴訟意愿都比較低。
一方面，環保社會組織中的法律專業人員大部分都是志愿者，而非從事環境法律服務的專職工作人員，投入到環境公益訴訟中的時間和精力難以保證。
另一方面，接近一半的環保社會組織年度經費預算不足50萬元，大部分環保社會組織的年度預算都在100萬元以下。環境公益訴訟成本動輒數十萬元，對大部分環保組織來說負擔很大。而且，我國環保社會組織的經費來源并不穩定，與從事環境公益訴訟所要求的持續、穩定的經費保障能力尚有差距。
在此背景下，提起訴訟的環保機構數量少，是必然的結果。
2015年僅有9家環保組織發起訴訟
自然之友法律與政策倡導總監葛楓對2015年的情況進行了介紹。在全國700多家有資格的社會組織中，去年一年僅有9家成為環境公益訴訟的原告。這9家中，除了貴陽公眾環境教育中心、中華環保聯合會和自然之友在新環保法實施之前提起過環境公益訴訟外，另外6家都是第一次。
這9家組織提起或加入成為共同原告參與了37起個案，其中有6起在2015年審結。由于行政公益訴訟缺乏程序法的明確授權，上述案件均為環境民事公益訴訟。
起訴但沒有立案的情況有幾種，包括法院裁定不予立案、訴前和解、提交了補正材料后在等待結果、尚未回復等等。以綠發會提起的騰格里沙漠污染案為例，8個被告，分為8個個案，二審維持一審的不予受理裁定，綠發會申請寧夏回族自治區高級人民法院再審，2016年1月，裁定由寧夏中衛市中級人民法院受理這8起案件。
從地區來看，2015年，全國有江蘇、貴州、山東、福建、浙江、寧夏、遼寧、湖南、河南、海南、天津、北京、安徽和四川等14個省、自治區、直轄市的法院受理了社會組織提起的環境公益訴訟。葛楓表示，一個地區是否有專門的環境司法機構設置以及當地政府及司法系統的態度，是環境公益訴訟制度在當地能否有效實施的關鍵因素。
賠償金如何使用?法律還沒有規定
葛楓表示，目前的法律和相關規定尚未對環境公益訴訟中被告賠償的生態環境修復和損害賠償費用的使用、管理及監督作出相應的機制安排。
2015年結案的個案大都涉及修復及生態損害賠償費用的使用、管理和監督，應該鼓勵在個案實踐中探索適合我國和各地方情況的管理和監督模式。但無論是何種模式，其中最重要的是這類資金要接受包括原告在內的社會各界的監督，保證資金的使用透明公開。
■ 本報記者 王會賢
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