推薦新聞
2016-09-13 來源 :公益時報??作者 : 王勇
2016年，對于公益人來說是與法律法規最接近的一年。從《慈善法》到一系列配套法規、政策文件的出臺與實施，幾乎令人應接不暇。
然而如果要問一句，對于這些關乎切身利益的法律法規文件的制定、修訂、實施，你和你的機構發揮作用了嗎?恐怕很多人的答案都是否定的，盡管很多機構的宗旨里都有政策倡導這一項。
是不能還是不為呢?難道除了征求意見時提提意見之外，社會組織就沒有別的辦法影響國家法律法規政策的途徑與方法了嗎?
本文將以9月8日由中國生物多樣性和綠色發展基金會(以下簡稱綠發會)和美國環保協會共同發布的《2015年中國“污染環境罪”案件調查報告》等為例，對此展開討論。
低頭實踐與抬頭看法
9月8日上午，綠發會和美國環保協會共同舉辦了《2015年中國“污染環境罪”案件調查報告》新聞發布會，對調查報告的相關情況進行了說明。
污染環境罪是指違反防治環境污染的法律規定，造成環境污染，后果嚴重，依照法律應受到刑事處罰的行為。
2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院發布了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了“污染環境罪”的入罪類型。此后，各級環保部門和公安機關對涉嫌“污染環境罪”的行為人的追究力度明顯加強，案件數量顯著上升。
作為刑事處罰，環境污染罪似乎與綠發會、美國環保協會無關，那么這兩家機構為什么要發起調查呢?
新《環保法》實施以來，綠發會提起了很多環境公益訴訟。綠發會副秘書長馬勇表示，現在環境公益訴訟大家關注得很高，但是污染環境罪這一塊關注度不是很高，而它也是一把懸在環境違法上的利劍。
“以刑事司法打擊污染環境的行為和以民事公益訴訟去提高企業違法成本，兩個效果疊加能夠形成很好的合力。”馬勇強調。
而另一方面，在綠發會提起的環境公益訴訟中，有不少是先有刑事的判決。據馬勇估計，約占40%左右。
對此，調查報告執筆人、北京師范大學法學院的嚴厚福表示：“現在環保組織經費或者專業能力相對來說可能都有所欠缺，從零開始做環境訴訟是相對比較難的，前面有刑事訴訟案件已經完成了，再去提就簡單多了，這是環保組織提起環境公益訴訟的一條捷徑。”
而美國環保協會則一直在關注環保行政工作，追究違法者行政責任的問題。“綠發會這邊做了很多的工作，我們有時候也在一起交流，民事、行政、刑事之間如何更好地銜接。”美國環保協會中國項目總監秦虎表示。
其實很多法律法規看似和社會組織無關，但實際上卻像環境污染罪一樣深深地影響著社會組織的工作。例如，防止女童被性侵工作就涉及到嫖宿幼女罪、嫖娼罪、強奸罪;大病救助工作則涉及到醫保等社會保障制度的規定……
而直接與社會組織有關的慈善法、登記管理條例等就更是影響深遠。直接登記在很多地方無法實現，其實就與三大登記管理條例一直沒有修訂完成有關。
社會組織與公益人在從事公益事業的時候不僅需要低頭做事，更需要抬頭看法。
最有說服力的是數據
抬頭看法并不容易。很多社會組織能夠感受到相關法律法規帶來的影響，但并不能很好地說明。
一直被很多草根組織詬病的登記難問題就是如此，究竟有多難，不同的地方不同的領域有何差別，很難說清。
原因就在于沒有數據。社會組織是習慣于將故事、說案例的，但法規政策的制定實施需要的是嚴謹的數據。
“污染環境罪”案件調查就將數據放在了首位。報告統計了中國裁判文書網上2015年全年判決或裁定的罪名為“污染環境罪”的裁判文書，其中一審判決書共計1322份，二審裁決書或裁定書220份。
盡管這并不是2015年“污染環境罪”案件的全部。“現在各個渠道的數據不完全一致，有一些還不太匹配，我們的原則就按判決書來走。之所以這樣做，一個是為了統一口徑，可分析可對比，另外一個也是變相地督促各地法院的審判案件盡快上網。”馬勇解釋道。
當然社會組織工作涉及的其他領域不一定有統一的數據來源，但只要有心，一樣可以統計到數據。
中國少年兒童文化藝術基金會女童保護基金發布的《2014年兒童防性侵教育及性侵兒童案件統計報告》《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統計報告》，就是對媒體公開曝光的性侵兒童案例的分析統計。而這些統計報告在嫖宿幼女罪的廢除中就發揮了不小的作用。
政府部門的信息發布、媒體的相關報道之外，其實社會組織本身就會產生大量的數據。例如各種罕見病病友組織，就掌握了大量罕見病患者數量、醫療費用等方面的數據。
此外，還可以通過專門的問卷調查等獲取數據。關鍵是，你有沒有統計數據并發布的意識!
《慈善法》剛剛開始實施，如果感覺到《慈善法》及配套法規文件本身或其實施存在問題，就趕緊開始收集數據吧!
讓人驚訝的數據背后
數據是死的，如何讓數據發揮作用，離不開對數據的分析。通過分析數據，往往會得出令人驚訝的結果。
《2015年中國“污染環境罪”案件調查報告》的數據就顯示，2015年判決的“污染環境罪”案件，地域分布非常不均衡，浙江一審案件492個，占到全國一審案件的三分之一，其次是河北263個，山東有163個。
北京、新疆、西藏、青海、內蒙古、吉林等地一審案件數量為零。
“北京為什么是零，北京經濟確實很發達，但是更多是第三產業發展，對環境損害更大的工業都消耗完了，更多到周邊去。”馬勇強調。
秦虎則表示，環境案件的數量有幾個因素，首先經濟發展是一個影響因素，比如東部地區環境污染，帶來大量的違法問題，但并不代表著西部地區就沒有這種違法案件，第二個影響跟執法力度相關，執法力度越高，最后處罰案件數量也會越多。
一審構成犯罪的判決書中， 94.55%的案件全部都是自然人犯罪，涉及單位犯罪的只占到5.45%。據分析，原因在于追究單位犯罪比較難。想要追究單位的責任，就要證明是單位的意志，但是單位領導說的話往往是完全合法的，在證據上證明不了他有這樣的行為。
《2015年性侵兒童案件及兒童防性侵教育統計報告》對數據的分析同樣顛覆了我們很多的認識。
例如，在2015年公開報道的性侵兒童案例中，熟人犯罪有240起(公開報道未提及雙方關系的未統計在內)，占70.59%;陌生人犯罪為93起，占比27%。說明在對兒童進行防性侵安全教育時，一定要特別重視針對熟人性侵的防范措施。
提出建議產生更大的影響
調查研究、對數據進行統計分析，最終目的是產生影響，改進法律法規、政策文件的實施，甚至作出相應修訂。
首先，要提出相關建議。建立在數據分析、實際案例基礎上的建議才有說服力。
《2015年中國“污染環境罪”案件調查報告》就總結了實踐中存在的問題：第一，立法和司法解釋層面，通過偽造、篡改檢測數據偷排的行為尚未入刑;司法解釋的某些內容不夠明確，各省法院對重金屬的范圍的認定不一;“三噸”危險廢物如何認定存在爭議。
第二，執法層面，環保部門行政執法所取得的證據難以在刑事訴訟中使用;追究污染環境罪存在鑒定難的困境;各地執法力度不統一;犯罪主體中自然人與單位數量懸殊;刑罰力度偏輕。調查報告也相應地提出了改善這些問題的建議。
其次，要讓建議真正落實還需要通過各種方式傳遞出去，產生更大的影響力。
像《2015年中國“污染環境罪”案件調查報告》一樣召開新聞發布會是手段之一，而數據無疑是最容易引起媒體重視并傳播的。
專家的力量也不可忽視。他們不僅可以對調查報告提供智力支持、給予指導，更能通過相關途徑將這些建議傳遞到立法、執法部門。
直接提交給相關政府部門也是應有的措施之一。在新聞發布會上，北京大學教授汪勁就表示：“我覺得這個報告進一步趕快完善以后，盡早把它提交給最高法院和有關部門，越早越好。”
如果有渠道，當然可以直接提交;如果沒有渠道，還可以通過人大代表、政協委員。今年兩會期間大愛清塵、女童保護等就紛紛召開了兩會代表座談會，通過他們提交建議、意見，產生了很好的效果。
這些建議可能一時無法立即產生影響，但只要持續不斷地提，總有一天會發揮作用。馬勇就表示：“我們要把這個調查做成一個連續項目，希望通過連續幾年的跟蹤調查，一方面發現問題，另一方面彌補一些不足，使得我們在污染環境罪推動這方面有比較明顯的進展，使我們相關法律法規更加完善。”
■ 本報記者 王勇
?
