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2017-06-06 來源 :公益時報??作者 : 文梅
為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點將在6月底結束。5月23日召開的中央深改組第三十五次會議稱，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。要在總結試點工作的基礎上，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。
經全國人大常委會授權，最高人民檢察院從2015年7月1日起，在北京等13個省、自治區、直轄市開展檢察機關提起公益訴訟試點，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，迄今已經辦理了5109起公益訴訟案件。
盤點試點兩年成績單，由檢察機關提起的民事或行政訴訟在維護公共利益方面起到了怎樣的作用，公益訴訟面臨哪些難題，試點結束后，如何通過制度安排讓公益訴訟發揮更大的威力，《公益時報》記者帶您抽絲剝繭，一探究竟。
試點兩年成績單
甘肅判決勝訴率達到96.3%
公益訴訟是用以維護國家利益和社會公共利益的特殊民事和行政訴訟。2013年修改后的民事訴訟法第55條:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”
距離授權結束只剩下一個月的時間，如何評價試點工作?
2017年3月12日，最高人民檢察院檢察長曹建明在兩會期間作最高人民檢察院工作報告時說，2016年，13個省區市檢察機關試點以來，在生態環境和資源保護等領域共辦理公益訴訟案件5109件。其中，相關行政機關已履行職責或糾正違法3206件，對仍不履行職責、公益繼續受到侵害的，向人民法院提起訴訟547件。通過辦案，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃;督促1443家違法企業進行整改，索賠治理環境、恢復生態等費用2億元;督促收回欠繳的國有土地出讓金54億元。
從各省情況來看，試點也取得了不錯的效果。甘肅省人民檢察院是13個試點省區之一，該院提供的資料表明：從試點工作開始，到2017年4月底，甘肅省檢察機關52個試點基層院均有提起公益訴訟的案件。
截止到5月25日，也就是記者采訪當日，甘肅檢察機關共提起公益訴訟71件，其中行政公益訴訟68件，民事公益訴訟2件，刑事附帶民事公益訴訟案件1件。人民法院共審結27件，除1件檢察機關撤訴以外，其余26件均判決支持檢察機關訴訟請求，判決勝訴率達到96.3%。
清華大學法學院副教授陳杭平從法律層面解讀了“檢察院提起公益訴訟”的社會意義。他說：“十八大以來，中央決策層就力主推行司法改革，這些改革動作實際上都隱含著一個宏大的政治愿景，就是希望通過司法改革來重新定義司法機關的功能，使其成為協調、規范中央與地方關系的組織制度保障。”
比如對一些產能過剩或者重污染企業，中央明令要求予以淘汰，有些地方政府為了經濟利益不惜陽奉陰違實行地方保護。在這種情況下，檢察院提起公益訴訟，就是要督促和整治類似問題，讓他們為自己的“僭越雷池”行為承擔法律后果，從而在一定程度上督促他們自我收斂，減少違法亂紀，對地方政府的權力濫用也是非常有效的制約手段。
民事公益訴訟少
主要受制于資金限制
采訪中記者發現，據各試點省檢察機關公開資料顯示，檢察機關提起公益訴訟試點近兩年來，行政公益訴訟占絕大多數，民事公益訴訟占比則很少。
根據2015年7月2日最高檢印發的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》闡釋，檢察機關提起公益訴訟主要包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。
民事公益訴訟的案件范圍是檢察機關在履行職責中發現的污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件;行政公益訴訟的案件范圍是生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域，負有監管職責的行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害的案件。
同屬最高人民檢察院規定的公益訴訟工作范疇，相對行政公益訴訟，民事公益訴訟為什么較少?甘肅省人民檢察院行政檢察處何君姬副處長對此予以了解釋說明。
何君姬說：“最高人民檢察院下發的試點文件中所指的‘民事公益訴訟’主要涉及生態環保和食品藥品安全領域。判定生態環境是否遭到污染，肯定要涉及到鑒定評估，而鑒定評估費用是相當高昂的。這筆資金到目前為止尚未列入檢察機關財政預算，沒有預算就沒有撥款，所以此類民事公益訴訟案件的受理，主要受制于資金限制，導致‘沒米下鍋’。”
涉及食品藥品安全這部分內容，何君姬對《公益時報》記者說，這項工作還在探索過程中，希望找到更為明晰的思路和妥當的方法。
這里面又牽扯到兩個細節問題：一是目前檢察機關的相關專業人才欠缺，非專業的團隊在做專業水準要求很高的事，工作起來自然較為吃力;二是相應的法律法規條款不夠明確。如部分法院認為，檢察機關提起公益訴訟的法律依據是民事訴訟法和行政訴訟法，忽視全國人大常委會授權決定要求試點工作遵循相關訴訟制度基本原則的要求，沒有體現出試點工作的改革屬性等等。
這樣一來，在遇到具體公益訴訟案例的時候，即使法院從情感上表示理解支持檢察院的工作，也無法逾越本機構的法律規定，最終造成彼此在工作中的摩擦與阻滯。
陳杭平說，由于《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》是最高人民檢察院出臺的、僅適用于檢察機關一家的規范文件，所以該文件條款對法院不具有約束力，也因此可能會給檢察機關提起公益訴訟帶來諸多不便和障礙。
陳杭平還提到，民事公益訴訟里面明確表明侵權行為地、損害結果地、被告住所地，相關檢察機關都有相應的管轄權，都可向當地法院提起民事公益訴訟，但如此一來，很可能會出現一系列連帶矛盾和問題。
他舉例說：“一個侵害了消費者權益的食品或藥品，已經銷往全國多個省份，這些省份的不確定人數的消費者權益都受到了損害，那是不是可以說，每一個涉案的當地檢察機關都可以對此提起民事公益訴訟?怎么來協調?”
深改組：
為公益訴訟提供法律保障
5月23日召開的中央深改組第三十五次會議明確提出，正式建立檢察機關提起公益訴訟制度的時機已經成熟。要在總結試點工作的基礎上，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。
身處公益訴訟實踐一線的檢察機關工作人員對此期望甚多。何君姬認為“事不宜遲”，希望全國人大常委會能夠在試點結束之前，做出立法決議，讓檢察機關在行使職能過程中有法可依;希望最高人民法院和最高人民檢察院就檢察機關提起公益訴訟的例行程序中所涉及的問題，能夠盡快達成一致意見，最好制定詳盡的司法解釋，使得相關工作開展起來能夠有基本的可操作性。
采訪中，何君姬告訴《公益時報》記者，由于檢察機關提起公益訴訟案件政策性、敏感性強，社會各界關注度高，不少地方行政機關擔心影響自身形象，對試點工作不支持、不配合;部分地方檢法兩院之間認識不一致、溝通不順暢等諸多因素，都不同程度的影響了案件辦理。
公益訴訟案件大都具有案情復雜、專業性強等特點，且和傳統的訴訟監督案件事實和法律關系相對固定不同，案件事實始終處于動態發展過程中，檢察人員在辦案思維、知識儲備等方面還不能完全適應試點工作的要求，亟待提高。而且，試點前民事行政檢察部門承擔的訴訟監督職能已經存在案多人少的矛盾，這對開拓公益訴訟試點力度客觀上具有一定影響。
陳杭平對此表示理解：“檢察機關提起公益訴訟無疑增加了其工作負擔，需要投入更多的人、財、物等司法資源以支撐該項工作的正常展開。但這種需求又和當下正在進行的‘員額制改革’等司改措施不能很好的吻合。‘員額制’的本質就是要精簡人員，一方面在精簡，一方面又要加大他們的工作強度、拓寬職能范圍，這對檢察機關來說是個巨大的挑戰。最高人民檢察院在總結該試點工作的成績不足時，應充分關注現實，考慮自身的資源約束，切忌為求‘政績’放衛星。”
應鼓勵、支持社會組織參與
陳杭平認為，公益訴訟工作的復雜和多變遠遠超出想象，這種情況下，主要依靠檢察機關或其他行政機關一家之力都略顯單薄。在中央提倡社會組織參與社會治理的政策趨勢下，公益訴訟還是應該鼓勵、支持各類公益性社會組織的發展壯大。
若能使社會組織在民事公益訴訟中承擔“主力軍”的作用，檢察機關作為后補梯隊，承擔“兜底性”的工作，既分擔了檢察機關的工作壓力及相應的財政資源投入，也促使社會組織不斷發展，形成社會治理的新模式是雙贏的好事。
成立于1994年的“自然之友”是中國最早的民間環保組織。早在2005年，自然之友就開始進行公益訴訟方面的研究，其內部還專門開啟了公益訴訟項目，其中污染和生態破壞方面涉及較多，截止到目前已經提起公益訴訟31起，全國各地都有分布。
葛楓是自然之友的法律與政策倡導總監。2015年1月1日，新《環保法》實施后，由自然之友支持的第一例環境公益訴訟案件——“福建南平生態破壞案”歷經一年時間，最終以勝訴告終，成為當地法院在環境公益訴訟方面的指導案例，葛楓為該案的代理人之一。
葛楓說：“作為以維護環境公益為宗旨的社會組織，我們非常愿意擔當起‘公益訴訟’這樣的社會責任。一些復雜的公益訴訟案件，如果社會組織能夠盡自己最大所能，厘清頭緒，解決問題，實際上也是幫助決策者找到了解決問題的路徑。”
在充分肯定檢察機關提起公益訴訟社會意義的同時，多年堅持在公益訴訟案件中探索的葛楓也有一定的擔憂：如果檢察機關作為行政公益訴訟的唯一主體，職能缺位怎么辦?誰來監督檢察機關?它有沒有及時有效的補充機制?環境保護社會組織成為行政公益訴訟的主體之一，可以很大程度上彌補職能缺位的問題。
陳杭平表示，這就涉及將來公益訴訟在立法時的有關制度設計問題。我國現行的法律體系就這方面的架構還有待補充完善。只有制定出全面多維又現實可行的法律制度，這個問題才能迎刃而解。
■ 見習記者 文梅
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