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2012-12-22 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 劉芳
條例草案論證稿共分為5章44條。論證稿提出的不文明行為涵蓋市容和環(huán)境衛(wèi)生、交通管理、寵物管理、吸煙管理等內(nèi)容。在“促進(jìn)與鼓勵(lì)章節(jié)”中提出，深圳應(yīng)建立城市文明指數(shù)監(jiān)測(cè)體系，每季度向社會(huì)公布。
事實(shí)上，之前深圳市人大已就該條例的制定舉行了3次面向全社會(huì)的民意調(diào)查和兩次專題論證會(huì)，此次舉行第三次論證會(huì)是人數(shù)最多的一次論證會(huì)。
會(huì)議開(kāi)始沒(méi)多久，針對(duì)條例中的條目設(shè)置、具體內(nèi)容甚至語(yǔ)法、排序，與會(huì)人員就開(kāi)始了針?shù)h相對(duì)的發(fā)言，一時(shí)間，會(huì)場(chǎng)上似乎火藥味十足。
“條例名稱是‘促進(jìn)',為什么文中關(guān)于處罰的條款有26條之多”、“條例可操作性到底怎樣？我們這里不是新加坡，直接照搬會(huì)不會(huì)水土不服”……
面對(duì)紛爭(zhēng)的場(chǎng)面，深圳市人大常委會(huì)教科文衛(wèi)工委副主任羅敏表示，深圳在全國(guó)首開(kāi)先河為文明立法，沒(méi)有先例可循，必須在實(shí)踐中廣開(kāi)言路，發(fā)動(dòng)市民來(lái)為自己的城市文明立法。
“我從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)一部法律在立法過(guò)程中能在這么大尺度上向市民開(kāi)放。”聽(tīng)到消息就趕來(lái)參加論證會(huì)的深圳南山區(qū)月亮灣社區(qū)市民敖進(jìn)南告訴記者，此前的幾次民調(diào)他都有參與，“我提出的一些建議確實(shí)被采納了。”
條例起草小組成員、深圳大學(xué)法學(xué)院副教授趙明昕感慨地說(shuō)，從一審開(kāi)始就面向所有公眾開(kāi)放，全部細(xì)節(jié)向媒體公布，經(jīng)過(guò)了三輪民意調(diào)查和四輪論證會(huì)，取之于民的18個(gè)條款進(jìn)入條例內(nèi)容，這在深圳的立法史上都是沒(méi)有過(guò)的。
何種不文明行為應(yīng)受處罰
“本來(lái)就是一部老百姓自己的法規(guī)，絕對(duì)不會(huì)偷偷摸摸地去搞，哪怕不成熟也要拿出來(lái)給廣大市民討論，也希望能引起全社會(huì)的關(guān)注和爭(zhēng)議。”面對(duì)媒體，深圳市人大教科文衛(wèi)工委自始至終都這樣表態(tài)。
第一輪民意調(diào)查針對(duì)“何種不文明行為應(yīng)進(jìn)行處罰”征求意見(jiàn)的問(wèn)卷調(diào)查中，共描述49種不文明行為，其中包括：隨地吐痰、便溺；亂吐、亂扔香口膠渣、甘蔗渣、瓜果皮核、紙屑、煙頭或者其他廢棄物；從建筑物、車輛上向外拋撒垃圾及其他廢棄物；在托兒所、幼兒園、學(xué)生宿舍及其他青年少年活動(dòng)場(chǎng)所吸煙；破壞城市道路上設(shè)置的各種井蓋、溝蓋、交通指示牌及其他市政設(shè)施，以及攀摘公共樹(shù)木的枝葉花果；損壞公共樹(shù)木或綠化帶等等。每個(gè)行為下設(shè)“您認(rèn)為上述行為是否普遍”和“您認(rèn)為是否應(yīng)該查處上述行為”兩個(gè)問(wèn)題。
10天的民意調(diào)查結(jié)束后，何種不文明行為受處罰將通過(guò)民選的方式進(jìn)入法規(guī)條目。
但實(shí)際上，一直到第三輪民調(diào)結(jié)束后，何種不文明行為應(yīng)受處罰依然在討論中。比如在第三次專題論證會(huì)上，就有代表提出，“最重要的一條’行人闖紅燈‘就應(yīng)該列入不文明行為，為什么不見(jiàn)蹤影？”
在深圳民調(diào)中，被認(rèn)為“最普遍的十大不文明行為”之首是占道擺賣，也有人表示這是小攤販的謀生手段，“因?yàn)槌鞘泄卜?wù)并沒(méi)有為其提供文明的謀生環(huán)境，所以才導(dǎo)致了亂擺賣”.
據(jù)了解，第二輪民意調(diào)查的主題是“不文明行為違法應(yīng)如何處罰”.問(wèn)卷設(shè)置了15道題目，包括處罰方式、罰款金額及罰款用途等。此次民調(diào)點(diǎn)燃了市民的極大熱情，10天里，回收問(wèn)卷103623份，其中有效問(wèn)卷超過(guò)97%.
趙明昕告訴記者，根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果，才產(chǎn)生了此次立法的一大創(chuàng)新，即將社會(huì)服務(wù)令、降低信用等級(jí)以及用罰款獎(jiǎng)善等機(jī)制引入立法規(guī)范。
第二輪民意調(diào)查的結(jié)果，有超過(guò)八成的市民認(rèn)為需要對(duì)不文明行為“加重處罰”,超過(guò)六成的市民認(rèn)為如果累計(jì)有嚴(yán)重不文明行為者，不得擔(dān)任公務(wù)員。
至于罰款，人們對(duì)金額一直爭(zhēng)議較大，34%的市民認(rèn)為可以罰款200元，29%的市民認(rèn)為應(yīng)該罰款50元。但有45%的市民認(rèn)為從50元到200元的處罰幅度比較合理。
“不文明罰款”的提法，也引起了廣泛質(zhì)疑。有網(wǎng)友從社會(huì)學(xué)角度分析說(shuō)，中國(guó)人的不文明行為歸根結(jié)底是由于缺乏公共精神，而不文明罰款及獎(jiǎng)善雖然有著積極價(jià)值，但離開(kāi)了公共精神的提升，無(wú)論罰款還是獎(jiǎng)善，都難以真正解決問(wèn)題。
據(jù)介紹，從7月30日開(kāi)始的第三輪民意調(diào)查主要解決誰(shuí)來(lái)執(zhí)法的問(wèn)題，按照現(xiàn)在的做法，發(fā)生類似隨地吐痰的不文明行為時(shí)，開(kāi)罰單是城管的職責(zé)，而在這次的調(diào)查問(wèn)卷中，警察則被列為了主要執(zhí)法主體或協(xié)助執(zhí)法主體。
深圳人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，由于警察除了作為國(guó)家暴力機(jī)關(guān)外，還擔(dān)負(fù)著重要的社會(huì)管理功能，我國(guó)現(xiàn)在由“公安”向“警察”名稱的轉(zhuǎn)換，就在于強(qiáng)調(diào)警察的社會(huì)服務(wù)和管理功能；同時(shí)，警察管理不文明的違法行為符合國(guó)際通行做法，在日本、新加坡、中國(guó)香港、中國(guó)臺(tái)灣、美國(guó)等國(guó)家和地區(qū)，對(duì)乞討、吐痰和隨地大小便、亂拋垃圾等行為，警察都是主要的執(zhí)法主體。
趙明昕告訴記者，每一次民意調(diào)查之后，起草小組都要到深圳市各類執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)研，撰寫(xiě)專題報(bào)告和情況說(shuō)明，從而使此次立法有了民意基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)可操作性。第三次民調(diào)中對(duì)執(zhí)法權(quán)限及手段的強(qiáng)化，證據(jù)有效性的明確，也都得益于這些民意的收集和基層調(diào)研。
比如，市民提供的視頻能不能算作證據(jù)？記者觀察到，在第三次民意調(diào)查結(jié)果中，現(xiàn)場(chǎng)記錄、視聽(tīng)資料的有效性，甚至民眾提供的隨手拍視頻都可以作為證據(jù)，而在8月10日召開(kāi)的草案第二稿論證中，由于有基層單位提出，市民隨手拍攝的視頻容易造假，而且取證程序通常不合法，因此未納入草案。
趙明昕告訴記者，接下來(lái)還將進(jìn)行第四輪論證，之后還要進(jìn)行調(diào)研、修改，8月末將上人大常委會(huì)一審，再經(jīng)幾次修改后，人大還會(huì)二審、三審，力爭(zhēng)年內(nèi)完成條例出臺(tái)。
由城管對(duì)不文明行為進(jìn)行處罰
據(jù)介紹，草案第二稿包括5章共44條，“其中至少有18條，直接來(lái)源于3次民調(diào)中老百姓的智慧”,趙明昕介紹說(shuō)。
比如第二章中的第八條，“建立城市文明指數(shù)監(jiān)測(cè)體系，每季度向社會(huì)公布測(cè)評(píng)結(jié)果”就是來(lái)源于市民的合理化建議。原來(lái)的說(shuō)法是每年公布一次，市民評(píng)價(jià)說(shuō)“一年太長(zhǎng)，應(yīng)該每季度公布一次”.
而第三章“處罰與程序”,也是根據(jù)市民建議，偏向于條例的可操作性，所以篇幅也是最長(zhǎng)的。其中第15條中，通過(guò)民調(diào)選出來(lái)的十項(xiàng)不文明行為，明確了城管可以給予處罰。
這十項(xiàng)中不乏對(duì)一些不文明行為將處罰以高額罰款。比如，損壞綠化用地的每平方米處罰500元；非指定場(chǎng)所傾倒、焚燒垃圾的，責(zé)令清理并處5000元罰款；占用各類環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施或改變功能的，責(zé)令恢復(fù)原狀并處以10000元罰款。
尤為特別的是，十項(xiàng)之外還有第十一項(xiàng)延伸條款，即對(duì)其他違反環(huán)境衛(wèi)生的不文明行為的處罰條款約定，“這實(shí)際上也是針對(duì)市民的建議進(jìn)行的延伸修訂”.
條例中有的條款是例舉的方式，比如第16條例舉了在公共辦公室、幼兒園、學(xué)校、醫(yī)院、圖書(shū)館及其他公共交通設(shè)施以及場(chǎng)所內(nèi)吸煙，對(duì)勸阻無(wú)效的給予500元處罰；但對(duì)市民養(yǎng)犬等爭(zhēng)議較大的款項(xiàng)，則僅僅以概括的方式來(lái)表述。根據(jù)幾次民調(diào)和論證，市民養(yǎng)犬以及延伸問(wèn)題屬于不文明行為的，有20%的比例認(rèn)為不應(yīng)該受到處罰，因此沒(méi)有進(jìn)行例舉。
同樣，由于市民爭(zhēng)議較大，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)等國(guó)家工作人員有不文明行為應(yīng)該如何處罰的問(wèn)題，條例則進(jìn)行了創(chuàng)新，對(duì)不配合執(zhí)法的人，將處罰決定送達(dá)其所在單位。趙明昕表示，“對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，直接通知單位比處罰壓力更大。”
條例中還規(guī)定，擬對(duì)兩年內(nèi)5次因不文明行為被處罰者加罰1000元，兩年之內(nèi)10次不文明違法紀(jì)錄者將被記入征信體系。趙明昕還透露了一個(gè)細(xì)節(jié)，從概率的角度考慮，不文明行為10次可能只有1次被抓住，因此，要考慮加罰和納入個(gè)人信用記錄系統(tǒng)。
條例中還明確，違法行為人被處罰50元以上罰款的，可以申請(qǐng)參加執(zhí)法部門安排的社會(huì)服務(wù)，提供社會(huì)服務(wù)每1個(gè)小時(shí)免予罰款50元。“實(shí)際上，無(wú)論是有錢的城市白領(lǐng)還是缺錢的城市外來(lái)務(wù)工人員，接受社會(huì)服務(wù)都是一種更有效的教育方式。”
論證會(huì)中，有人對(duì)規(guī)定“拒不出示身份證明文件者將通知公安部門提供現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助”產(chǎn)生質(zhì)疑，草案起草小組則回復(fù)，在基層調(diào)研中，很多執(zhí)法部門針對(duì)輕微的環(huán)境衛(wèi)生違法行為，在有法可依的情況下，依然多年來(lái)開(kāi)不出一張罰單，直接的原因就是不知曉違法行為人的身份信息。所以在此次條例修訂中一定要對(duì)已有法律進(jìn)行完善和落實(shí)。
“有爭(zhēng)議沒(méi)什么不好，市場(chǎng)上出一款新產(chǎn)品還要炒作炒作呢，何況一部事關(guān)每一個(gè)老百姓的法律。不是為了條例而條例，而是在條例的出臺(tái)過(guò)程中、在爭(zhēng)議的過(guò)程中，讓每一位老百姓都知道文明的重要性，也才能讓文明家喻戶曉，這才是出臺(tái)文明法規(guī)的真正目的所在。”市民敖進(jìn)南說(shuō)。
罰款能否杜絕不文明行為
6月底，深圳市人大表示，將探索以法律的形式規(guī)范市民文明行為，提升城市的文明程度。有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，立法前期將有四個(gè)階段，分別是收集民意、調(diào)研論證、起草修改、完善，而收集民意將作為本次立法的重中之重。
法規(guī)草案未形成之前就公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，并展開(kāi)行為、處罰、執(zhí)法等三個(gè)主題的民意調(diào)查，并以此作為草案形成的基礎(chǔ)。業(yè)界人士認(rèn)為，這種做法在國(guó)內(nèi)尚無(wú)先例。
就在今年6月底深圳市人大決定啟動(dòng)文明立法第一輪民意調(diào)查并向社會(huì)公布之時(shí)，引起了全社會(huì)的關(guān)注。首輪民意調(diào)查的消息見(jiàn)報(bào)后，參與討論的網(wǎng)民留言就達(dá)4000多條。
有人認(rèn)為，即使是在文明執(zhí)法執(zhí)行得比較好的國(guó)家，比如新加坡，其嚴(yán)刑峻法也是在產(chǎn)生奇效的同時(shí)，飽受爭(zhēng)議。法律是純粹理性的，人卻充滿著感性，對(duì)感性的人，最好的辦法是不使用懲罰，也能減少和杜絕壞習(xí)慣。
但馬上有人站出來(lái)反駁，“道德的歸道德，法律的歸法律”.對(duì)社會(huì)不文明行為，過(guò)去除了道德譴責(zé)外，別無(wú)他法，不文明行為沒(méi)有束縛，自然會(huì)信馬由韁。“很多在國(guó)內(nèi)不文明的人，一旦出境、出國(guó)，立馬就文明起來(lái)，原因就在于在這些國(guó)家和地區(qū)，不文明行為的代價(jià)太重”,規(guī)范和治理社會(huì)不文明行為，不能單純依賴于道德教化和輿論譴責(zé)，關(guān)鍵還要給予重罰和嚴(yán)懲，讓不文明者有所敬畏，有所顧忌，進(jìn)而自我約束、杜絕不文明行為。
實(shí)際上，在規(guī)范公民公共行為方面，國(guó)內(nèi)外一些城市已經(jīng)探索出很多途徑，取得了明顯成效。較為典型的做法是嚴(yán)格執(zhí)法，以嚴(yán)厲的處罰約束市民行為。比如，在香港，隨地吐痰會(huì)被罰款600港元；在新加坡，亂丟垃圾“再犯”的，除罰款外還要穿上特制背心到公共場(chǎng)所強(qiáng)制做清潔勞動(dòng)。
而在中國(guó)，圍繞文明立法，從來(lái)就爭(zhēng)議不斷。比如，《鄭州市城市公共交通條例（草案）》中曾規(guī)定，乘客不主動(dòng)讓位的，駕駛員、售票員有權(quán)勸阻和制止，對(duì)于拒不改正者，可以拒絕其乘坐。不履行義務(wù)者，市政主管部門還可處以50元罰款。引發(fā)輿論爭(zhēng)議后，在條例二審中將罰款等規(guī)定去掉了。又如，正在修訂和審議的《老年人權(quán)益保障法》草案中，圍繞“子女應(yīng)常回家看看”是否適宜入法，同樣引發(fā)輿論熱議。
要制定出一套真正適合中國(guó)老百姓的可操作性強(qiáng)的文明規(guī)范法規(guī)，難度可想而知。有人評(píng)價(jià)，“這將是深圳市獲得特區(qū)立法權(quán)以來(lái)，涉及面最廣、難度最大的一次立法。”
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