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2014-10-15 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
孫麗這幾天一直抱怨沒時間休息，近幾個月來她時常往返于北京市海淀區的一間工作室與自家小區之間，孫麗受北京市門頭溝區濱河居住區的264位聯名居民之托，正準備著一場環境公益訴訟的維權行動。
與此同時，一支由中國政法大學環境資源法研究和服務中心組建的民間公益律師團隊，就在這間工作室內為小區的264位居民提供著公益法律援助。
這264位居民生活的小區公園正上方，原來僅有的6根架空電力送(輸)線路，突然間被建設單位增加至96根，與建設單位及上級單位無數次的爭辯、抗議失敗后，居民無奈之下決定法律維權，提起環境公益訴訟。
居民小區的配套公園本應是居民們休閑娛樂的場所，社會發展需要新上馬建設項目也是為居民們有著更好、更高質量的生活，這兩者本應和諧共存，眼下正遭遇無法調和的矛盾。
事件還原
6條變96條 “受不了”
2000年，北京市門頭溝區濱河居住區建起了“德露苑”、“承澤苑”、“含暉苑”、“臨鏡苑”4個居民小區，同時連接4小區的配套建設“葡山”、“立思辰”、“中天”三個公園也一并落成，當時這里一度成為門頭溝區居民休閑的地方。
但2014年2月，一個市級重點工程建設項目打破了這里的平靜。北京市電力公司西北熱電中心送出工程“電力架空線路門頭溝濱河居住區段”開工建設，2座50米高的鐵塔搭載約96根220KV電線從小區三個公園正上方穿過，而原先僅有幾根低矮電桿和6根架空電線。
突然激增的近百條架空線路橫跨小區公園正上方，這讓居住在這里的居民感到不適。
散步就像在蜘蛛網下，總叫人壓抑、胸悶，怕出事故，真受不了。”提起頭頂上的電線，從建好就居住在這里十多年的劉亞軍大倒苦水。
家住承澤苑的51歲居民李小平十年前就買下了這里的商品房自住，如今小區公園高空電線密布，讓他感覺自己損失不小。“房屋肯定貶值，當地中介告訴我都沒人愿意來這看房，我這損失誰來彌補?”李小平憤憤不平地說。
這樣的居住環境令居民們無法忍受，從建設單位項目建設初期，小區居民就開始爭論、抗議、圍堵阻止項目施工，但多次均無功而返，有居民甚至向批準項目建設的規劃單位北京市規劃委和其業務主管機關國家住房和城鄉建設部申請行政復議，但最終并沒有等來滿意的復議結果，最終，工程于2014年5月建成完工。
《公益時報》記者從西北熱電配套送出工程告知書中了解到，該工程屬北京市2013年度重點工程“西北熱電中心工程”的配套工程，建成運行后將改善北京PM2.5空氣環境監測指標，有效緩解北京市西北地區用電壓力，改善空氣質量。
同時該告知書顯示，工程具備相應施工的文件，如北京市規劃委、發改委、環保局和中國電子工程設計院等單位的《建設規劃許可證》、《核準許可證》、《環境影響報告表》以及小區電磁環境《監測評價報告》。但小區居民覺得，“文件有些并不靠譜，6根增至96根對實際生活著實產生了影響”。
訴訟
第一步
尋求公益組織幫助
依法維權首先需要找一個律所機構代理案件，這4個居民小區的數百名居民開始自發集結，共享各自資源，尋找法律援助。
在經過多次網絡搜索和多輪篩選后，中國政法大學環境資源法研究和服務中心被居民選中，而該機構有過類似案件的代理經歷，被居民們看作是最有資格的代理機構。
2014年3月6日，孫麗與數十位居民一同前往位于北京市海淀區西土城路35號的中國政法大學環境資源研究和服務中心表達訴求。
吳安心是中心見習律師，聽完居民們的訴求后，吳安心決定接下這個案子，并不收取任何費用。
據吳安心說，早前中心就代理過北京百旺家苑、北京地鐵10號線二期五路居停車場220KV高壓線路改移工程環境電磁污染案件，中心有著代理類似案件的經驗。
“這種群體性環境公益訴訟，都是為了公共利益，民間環境維權的公益組織應該成為公眾環境維權能夠依賴的有效渠道。”吳安心說。
第二步
找到合理切入點
一開始，孫麗等居民認為項目環評過程中公眾參與的部分造假。“參與調查居民都離輸電線路較遠，基本沒有啥輻射，給些小禮物就讓居民簽字了，離鐵塔線路較近的居民都沒通知，直接利益相關者都沒參加這能叫公眾參與?”孫麗有些不服氣。
環評沒能參加上，小區居民們從街市上購來電磁輻射測量儀，在自家和小區空地進行起了測量。
“在家測有時超標，到小區空地就‘爆’表了。”孫麗說。
掌握了這個數據后，居民們以“環評公眾參與造假”、“電磁輻射超標”為由，準備將北京市規劃委和第三方北京市電力公司訴至法庭，要求整改。
但這在吳安心律師看來，這作為訴訟理由勝訴幾率并不大。“如果說該項目的‘環評公眾參與造假’，按照2008年10月1日起施行的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》對電力建設項目規定，該工程電壓到等級為220KV只能適用《環境影響報告表》，并不做強制要求。另外，居民自用設備測量輻射超標，購買測量設備的標準性還有待檢驗，僅以這兩點作為訴訟理由，法庭采信幾率不大。”
隨后，在門頭溝區濱河居住區吳安心實地看了現場，近百條電線從頭頂穿過，和居民們詳細了解情況和評估后，吳安心認為應該從“地震緊急避難場所”方向上進行辯護。
門頭溝地震局2014年3月31日出具的政府信息公開告知書顯示，“立思辰公園”、“葡山公園”已于2012年5月被地震局確立為“地震緊急避難場所”。從2014年4月16日門頭溝區民政局政府公開信息顯示，2011年7月“中天公園”被確立為“綜合性應急避難場所”。
根據全國綜合減災示范社區標準，綜合性應急避難場所適用于地震應急避難場所的規定。
而依據《地震應急避難場所、場址及配套設計》(GB21734——2008)強制性安全要求，“地震應急避難場所周圍不得有高壓輸變電線路、高層建筑物、高聳構筑物”。
同時2008年7月1日施行的《北京市實施中華人民共和國突發事件應對辦法》(簡稱“辦法”)第十六條規定，“城鄉規劃應當符合應對突發事件的需要，統籌安排應對突發事件所必需的設備和基礎設施建設，合理確定應急避難場所。已有的城鄉規劃不符合突發事件應對需要的，應當依照法定程序進行修改”。
“北京市實施《辦法》在前，民政、地震兩部門確立緊急地震避難場所在后，本案中國電力項目建設更往后，可以說《辦法》規定了‘地震緊急避難場所’的優先原則，在已經被相關部門確定的‘地震緊急避難場所’后進行建設施工，應該優先于‘緊急地震避難場所’，應該充分考慮場所的緊急避難的實際需求，畢竟被相關部門認定的緊急地震避難場所也是有著不少投資建設的。”吳安心闡述道。
同時吳安心還覺得，“現在三個公園上空已建成的架空輸變電線路，使得三個公園的‘緊急地震避難場所’功能喪失，一旦出現地震等重大自然災害，在公園中避難的居民也極易遭受二次傷害。”
起訴是否具備資格
日前，門頭溝濱河居住區內“德露苑”、“承澤苑”、“含暉苑”、“臨鏡苑”四個小區的共264名居民聯名環境公益訴訟案已經在門頭溝區人民法院立案。
雖已立案，但這起訴訟中，居民們是否具備訴訟資格?
早在2004年時北京市百旺家苑小區就發生過極其相似的環境維權案例，最終5名提起環境公益訴訟的業主被法院認定“訴訟主體資格不符敗訴”，這給此次環境維權以參考。
回顧那次公益訴訟事件：北京市電力公司“‘西上六’輸變電工程”的兩個線塔在北京市百旺家苑小區公共綠地上搭建，但沿線居民事先并未得到任何通知。當時專家分析，該工程建設將破壞頤和園等風景區的生態環境，電磁輻射產生有可能危害沿線居民健康。
小區居民從環保局獲知，該項目無環評手續屬未批先建，請求北京市環保局不予行政許可，但2004年9月6日北京市環保局仍然對該工程《環境影響報告書》做出了“予以批準”的決定，隨即北京市規劃委也做出了批準建設的決定。
2004年至2005年間，北京市百旺家苑的居民共提起了三次行政復議和四次行政訴訟，但最終遭一、二審法院因“原告不能證明其與被訴行政行為之間存在法律上的利害關系，因而不具備原告的訴訟主體資格”被駁回。
該案例判定后，公益訴訟的主體之爭被相關法律專家在多種場次提及，為此《環保法》還專門做出了規定。那么本案中門頭溝區濱河居住區內4小區的264名居民是否具備主體訴訟資格呢?
“當然是擁有的。”吳安心覺得這應該依據2014年4月1日起施行的《北京市地震應急避難場所規劃標準》(簡稱“規劃標準”)。該《規劃標準》規定地震緊急避難場所的人均用地面積應大于1.5平方米，而服務半徑應為500米，步行約10分鐘之內可以到達。
“經過測算聯名起訴的264名居民在這個范圍之內，自然就構成了與被訴行政行為之間的法律關系，擁有訴訟主體原告資格。”吳安心說道。
觀點
環評也應與時俱進
“參與調查居民都離輸電線路較遠，公眾參與涉嫌造假。大多數居民持這樣的觀點。”說起門頭溝濱河居住區4小區環評公眾參與中存在的問題，吳安心覺得除了有些遺憾外，還認為目前相關法條并沒有與時俱進。
“公眾參與環評《環保法》大力提倡，但一些小法卻放寬建設項目的指標，讓項目更容易過關。”吳安心說。
根據2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環境影響評價法》第十六條規定，國家對建設項目的環境影響評價實行分類管理。建設單位應對可能造成重大環境影響、輕度影響和很小影響不用環評的建設項目，應該分別編制或填寫《環境影響報告書》、《環境影響報告表》和《環境影響登記表》并報送主管機關審批。
在2003年1月1日起至2008年10月1日施行，現已廢止的《建設項目環境保護分類管理名錄》(簡稱“廢止名錄”)中關于輸變電工程及電力供應規定，500KV及以上，500KV以下及敏感區需要編制《環境影響報告書》;500KV以下，非敏感區，直流輸電項目需要編制《環境影響報告表》。
經濟社會發展需要更加嚴厲的環評標準。將“廢止名錄”和“現行名錄”兩相比較，不難看出“現行名錄”在“送(輸)變電工程”環評分類標準上低于“廢止名錄”，在個別建設項目環評上涉嫌“開倒車”。
同時，根據即將于2015年1月1日起施行新修訂的《中華人民共和國環境保護法》(簡稱“新環保法”)第五章《信息公開和公眾參與》第五十六條規定，“對依法應當編制《環境影響報告書》的建設項目，建設單位應當在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負責審批部門除涉國家及商業秘密外，應當全文公開;發現建設項目未充分征求公眾意見的，應當責成建設單位征求公眾意見”。
2014年4月21日，環境保護部公開征求《建設項目環境影響評價分類管理名錄(修訂征求意見稿)》意見。該征求意見稿中，高壓送(輸)變電工程環評分類標準一成不變地沿用了現行名錄“開倒車”的規定。
在吳安心看來，新環保法雖然新增了公眾參與內容，但是，如果配套的環評管理分類名錄不能與時俱進，及時修訂落實新環保法鼓勵公眾參與的立法精神，則公眾參與有可能“原地踏步”，甚至“開倒車”。
“一方面《環保法》設定《信息公開和公眾參與》專門章節，希望公眾更多的參與環境評價，而另一方面又在新實施的《分類管理名錄》中放寬一些建設項目環評分類標準，這是否又在背離著公眾參與的初衷?”吳安心說。
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