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2014-10-29 來源 :公益時報??作者 : 張木蘭
2014年10月16日，廣州市民政局針對《廣州市取締非法社會組織工作細則(征求意見稿)》(以下簡稱《細則(征求意見稿)》)發布了公開征求意見公告。
《細則(征求意見稿)》中明確表示：造成社會影響較大的非法社會組織的取締由市登記管理機關及違法行為發生地的區、縣級市登記管理機關聯合辦理，由市登記管理機關予以取締。登記管理機關通過檢查或根據舉報、控告、移送等途徑發現非法社會組織的，應當在7日內決定是否立案。
公告一出，引發各方討論。
NGO們的擔憂
NGO們的擔憂多來自于怕自己或同伴被“誤傷”。10月22日，公益組織NGOCN在微信公眾號上發布了針對該《細則(征求意見稿)》的調查問卷。截至10月25日，共收到有效樣本221個，其中77.4%為NGO的工作人員或志愿者。這些人中，有64.9%的人認為自己所在的機構會受到《細則(征求意見稿)》的影響，只有35.1%的人認為不會受到影響。
當然，他們的煩惱各有不同。一家同性戀組織的負責人說自己的機構沒有注冊，本來就在打擦邊球，細則一旦出臺，什么活動都不敢組織了，怕分分鐘被取締。有人在NGOCN在微信公眾號后臺留言：是不是所有的活動都需要報備、批準?這一方面對于社會組織是很大的限制，另一方面也產生出大量的政府行政成本。而如果不進行批準，則面臨著活動很容易被隨時以“非法”名義打斷、騷擾的境況。
10月23日，廣州番禹打工族服務部主任曾飛洋向廣州市民政局遞交了《關于停止制定<廣州市取締非法社會組織工作細則>的意見書》。意見書中除了強調該《細則(征求意見稿)》違背法律的基本原則和邏輯外，還認為該《細則(征求意見稿)》違背了中共中央十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神：要激發社會組織活力，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。
曾飛洋擔心的是，文件一旦出臺，將可能會被濫用，打擊社會組織積極性，因此他建議擱置《細則(征求意見稿)》的制定工作，同時地方政府組織社會各界代表，對轄區內的社會組織做一次全面、徹底、客觀的調查和評估，聽取基本民眾對社會組織的意見和看法。
爭議“非法組織”定義
與NGO不同，專家們則對文本本身更為“較真兒”，其中最受關注的屬“非法社會組織”的概念。針對“非法社會組織”，《細則(征求意見稿)》定義：具有下列情形之一的屬于非法社會組織：擅自開展社會組織籌備活動的;未經登記，擅自以社會組織名義進行活動的;被撤銷登記后繼續以社會組織名義進行活動的。
中山大學港澳珠江三角洲研究中心講師曹旭東直接指出：《細則(征求意見稿)》中貫徹的思想“非法人社會組織即非法組織”不符合憲法精神。他解釋：“從憲法的基本原理和立法精神來看，結社自由是公民作為一個人存在而必然應享有的自然權利。公民結合在一起形成的組織基于憲法結社自由權而獲得天然的合法地位。憲法之下的法律規范只有在特別情況下，例如，結社組織的設立目的或行為是從事犯罪、危害公共秩序等，才能否定其合法性，其他情況下，不能否定結社組織的合法地位。
對此，廣州市民政局工作人員向記者解釋：該定義來自于民政部2000年4月通過的《取締非法民間組織暫行辦法》，并非廣州市民政局首創。
而清華大學公共管理學院副教授賈西津則表示，該《暫行辦法》是民政部14年前臨時應對問題出臺的一個暫定規定，并沒有被普遍實施，只是偶爾在處罰組織時被引用。“非法組織”本身是一個不合法律的概念。“非法”必須明確“法”是什么，法是有層次的，首先是憲法基本法，次之是法律，再次是行政法規，然后還有部門規章等，法體系之間就存在著一個效力順序問題，相互沖突下位法服從上位法。所以法律概念只存在具體的“違法行為”，不能籠統說一個組織是不在“法”體系之內的，是非“法”的。
民政局回應：尊重社會意見
針對社會上的各方聲音，民政局宣傳處工作人員對記者說：《細則(征求意見稿)》的制定，目的是在社會組織登記放開的前提下，對社會組織進行有效監管。而公開征求意見，就是為了聽取各方聲音，民政局一定會尊重社會反饋。而針對《細則(征求意見稿)》的具體出臺時間，對方則表示尚不明確，視接受意見情況而定。
10月24日，廣州民政在其官方微博上回應：該細則仍屬征求意見階段，我局將在充分聽取、尊重和吸納各方意見基礎上，對細則做進一步完善。據了解，10月29日左右，廣州市將會有針對該細則的研討會召開，廣州市民政局將會有相關工作人員出席，本報也將持續關注。
專家觀點
中山大學中國公益慈善研究院學術部主任 鐘曉慧
硬要操作，會變成“口袋罪”
一項公共政策在出臺之前廣泛征求公眾意見，是很好的做法。記得去年有一項關于社會組織登記的條例要出臺，主管部門與社會組織之間進行了良好的互動，圍繞著條文本身的合理性，社會組織積極地建言獻策。但是這一次不同，已經有民間機構直接表示，不應該出臺這個細則。確實有很多人都覺得不明白，為什么要有這個東西?出臺這個細則的必要性，受到社會懷疑，這就是我們看到的情況。
“擅自開展社會組織籌備活動”這一條，是大家意見最大的。我認為它無法定義，硬要操作，就會變成“口袋罪”。一群有共同想法的人聚集在一起，商量成立一家組織，這可以看成是“以謀求登記為目的的籌備活動”。這是自然而普遍的社會現象。這種活動需要事先批準嗎?這么說恐怕很荒謬。但如果事先未獲批準，就成了“擅自開展”，是非法的了。
這里的問題在于，第一，不是以法律為標準，而是以行政審批與否為標準，將一類社會現象定義為非法。到底行政機關有沒有這個權力這樣做呢?第二，如此定義出來的“非法”現象將十分普遍而復雜，這個細則不但不細，而且很粗線條，留下太大的自由裁量空間，所以完全可以成為“口袋罪”。
既然籌備活動都要先行獲得批準，那一定會打擊籌備成立社會組織的積極性。一方面降低登記門檻，另一方面抬高籌備門檻，客觀上會降低了新登記的社會組織的數量。
清華大學公共管理學院副教授賈西津
改“取締非法組織”為加強對“違法行為”執法
不要針對“非法組織”出臺《細則》，加強對“違法行為”的執法。如果局限于對三個條例的罰則的具體執行細則，可以對社會組織進行狹義界定，即“在民政部門注冊登記的社團/民非/基金會”，因此取締或處罰的組織對象就是冒用已登記組織的名義，或者沒有登記卻自我聲稱已經登記的組織。這樣處罰對象就是可界定的，處罰的依據是信息虛假、欺騙，盜用冒用社會組織名義。
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