推薦新聞
2016-02-23 來源 :公益時報??作者 : 菅宇正 王會賢
2016年勢必將在中國慈善事業進程中為大眾留下特殊的記憶，因為我國慈善行業的首部基本法律，將提請今年召開的十二屆全國人大第四次會議審議。經歷十年醞釀的慈善法，有望在今年順利落地。
去年底，《中華人民共和國慈善法(草案)》首次提請全國人大常委會審議并公開征集公眾意見。草案就中國慈善事業中的關鍵性問題做出了回應，但也引發了一些爭議，尤其是“不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐”這一條款被廣泛解讀為“個人不得通過互聯網募捐”，而慈善法對慈善稅收優惠、慈善信托等事務的規定同樣是關注的焦點。眼下，“兩會”即將召開，慈善法必將成為其中熱點議題。
《公益時報》記者有幸參與了最近幾次相關的國際研討會，現挑選英國、美國和日本這三個有代表性的國家，將其慈善法規特點及其制定過程進行分享，希望能在慈善法再次引來討論高潮之際，能對業界有所參考。
英國：慈善靠法律，更靠自律
英國是為數不多的用統一法律來管理慈善活動的國家
作為全世界最早出臺慈善法的國家，英國的慈善法設立距今已有415年的歷史。在這漫長的過程中，英國慈善法經歷了無數爭議和修訂。2016年1月27日，英國慈善委員會國際合作處負責人肯尼思·迪布爾(Kenneth Dibble)在英國駐華使館主辦的“中英慈善法專題研討會”上講述了英國慈善法的進程，以及目前英國慈善領域的發展現狀。
英國慈善事業現狀
隨著慈善事業的發展，英國慈善領域也面對著許多新問題。肯尼思·迪布爾在比較中針對中英兩國共同存在的問題，介紹了英國的應對措施。
籌款方面，肯尼思·迪布爾表示英國目前存在職業募捐人的商業性機構，他們作為專業的籌款團隊，可以通過與慈善組織簽訂協議，代替慈善組織進行募捐活動。他們并不等同于中國慈善組織內部的籌資團隊，而是完全獨立的商業機構，在相關法律規定內，職業募捐人會與慈善組織以協議形式簽訂募款回報，并將此協議向公眾公開。
募捐管理方面，肯尼思·迪布爾表示英國也有統一的公開募捐證書審核以及地方募捐活動審批，但都是對慈善組織籌備募捐活動進行監管，而一旦慈善組織具有募捐資格后，對于在募捐過程中如何實際操作，基本都是靠自律，無論是慈善組織自己進行募捐，或者交由職業募捐人進行代為募款，并沒有法律進行約束。
與此同時，英國有三個非政府性機構致力于行業自律。第一個是募捐標準委員會，職能是監測并評判公眾投訴，同時協同慈善部門提高募捐行為標準;第二個是募捐協會，即由職業募捐人組成的協會，主要是編寫并出版募捐行為準則，同時對募捐標準委員會作出的評判進行評估;第三個是公開募捐監管協會，主要是對公共場所募捐及上門募捐進行監管。但作為非官方組織，他們本身沒有具備法律效力的監管權利。
慈善信托在英國已經走過了將近100年的歷史，2000年出臺了《信托人投資及行業保護法》，對于慈善受托人的投資模式不再進行限制，給予足夠信任，讓慈善資產逐漸升值。
網絡募捐方面，肯尼思·迪布爾表示，目前英國的慈善法以及慈善委員會對于利用互聯網發起的網絡募捐活動并沒有任何法律規定，而對于發起網絡募捐的主體資格也沒有任何限制。
五百年立法演變
英國慈善領域目前保持的狀況與英國的慈善立法具有極大的關系，其應對措施也是經過了歷史的發展不斷演變。
作為老牌資本主義國家，16世紀的英國無論在經濟發展、政治制度及文化思想方面均發生了巨大而深刻的變化，在資本原始積累過程中社會矛盾日益突出，大量慈善組織和公益團體隨之涌現，1601年英國出臺了世界上第一部規范慈善事業的法律《慈善用途法》(又稱《伊麗莎白一世法》)。
這部法律開創性的意義就在于第一次在法律中明確了慈善事業的主要范圍，列舉了公益慈善行為。雖然沒有精確概述，但是它卻開創性地勾勒出了慈善活動的框架。
如果說1601年的慈善法對慈善事業描述較為籠統，那么此后在1891年，英國議會上院審議“特殊用途所得稅專員帕姆薩爾”一案中，麥克納坦爵士對于英國慈善事業做了簡明扼要的歸納，他根據1601年慈善法的規定，提出了四大慈善事業目的：一、扶貧濟困;二、推動教育進步;三、促進宗教發展;四、任何惠及社區的其他目的。
這一新概念的提出，既形象地為公眾描述了慈善事業是什么，又豐富了慈善事業的內涵。此后很長一段時間，人們更多地采用這一概念。
經過第二次世界大戰，英國進入后工業時代，為了緩解財富集中于少數人手中而導致的社會矛盾，英國建立了一整套社會福利制度，民間的社會慈善事業也得到了長足發展，且涉及領域越來越廣，慈善組織與其他非營利組織逐漸成為了獨立于政府和企業之外的第三部門，并得到了社會的廣泛認可。
隨著慈善組織活動領域擴大，深入普通民眾的日常生活并得到深刻認同后，英國慈善事業迎來快速發展期，1954年英國制定《慈善信托法》和《娛樂慈善法》等法律法規，此后，相繼于1960年、1962年、1993年對慈善法進行修訂，但這三次的修訂只是在原有慈善法的基礎上新增一些規定或做補充，沒有太多革命性的改變。
進入21世紀后，英國政府和議會認識到，現行的慈善法已經無法應對英國民間慈善組織迅速發展的局面，無法成為有效管理，保護和實現可持續發展的法律依據，因此從2001年7月開始，布萊爾政府開始對1993年修訂的慈善法進行再次修訂。在公開透明的原則下，2006年，最新的慈善法公布，在多方面實現了大膽的改革創新，于2011年進行小范圍修訂后一直沿用至今。
最新慈善法的創新
2006年公布的慈善法具有不少創新之處，十分值得中國慈善界借鑒。
第一，首次對慈善進行法律定義，只有那些為公眾利益服務的具備慈善目的的事業才能被認可為民間公益性事業。
第二，重新規定慈善組織注冊條件。2006年新修訂的慈善法規定：年收入在5000英鎊以下的慈善組織，可免于注冊，并要對分布廣泛的小型慈善組織幫助和扶持。而對于之前具有豁免的慈善組織，年收入超過10萬英鎊，且相應的監管機構已經不存在，則必須在慈善委員會履行注冊手續。
第三，首次明確慈善委員會的法律地位。慈善委員會成立于1853年，雖一直作為官方對民間慈善組織的監管機構，但是始終沒有明確的法律地位。2006年修訂的慈善法規定首次明確了慈善委員會的法律地位，該委員會獨立于政府運作，最終向英國議會負責。相應政府部門只具有知情權而已。
慈善委員會具有四項職能：對符合條件的慈善組織進行登記注冊;對在慈善委員會登記或者沒有登記需要幫助的慈善組織提供信息、技術、法律政策咨詢等方面的支持;對在慈善委員會登記的慈善組織按照不同規模進行相應的監管;對在管理或公共資源上有違反法律嫌疑的慈善組織進行調查。
第四，慈善委員會選擇性監管。慈善委員會對于年收入在5000英鎊以下的小慈善組織，并不予以注冊登記，也就沒有年度審查或監管，只有在接到對此類組織的違法投訴時，才會對其進行監管;年收入在5000英鎊及以上的慈善組織需要進行注冊登記，并每年提交年度報告，包括財務及活動明晰;而年收入在1000萬英鎊以上的慈善組織，是慈善委員會監管的重點，不僅要注冊登記，進行詳細的年度檢查，慈善委員會還可以隨時對其進行了解，甚至到組織中進行訪問。一旦發現違法行為，可以聯通議會及警方對其財務進行凍結，免除慈善受托人職務，甚至將該慈善組織交由委員會認定的其他慈善組織接管。
美國：法律與媒體監管雙全
稅收優惠政策和捐贈維系著美國非營利組織的命脈
美國慈善的開端不得不也從英國說起，因為英國1601年《慈善用途法》的頒布對美國產生了重大的影響，英國清教徒把這部法律的理念帶到了北美大陸。1790年，本杰明·富蘭克林在遺囑中設立了兩項慈善信托基金用于“促進人類幸福”和“提高普遍的知識水平”，成為北美慈善歷史的正式開端。自20世紀以來，美國產生了一批偉大的基金會，如洛克菲勒基金會、卡耐基基金會與福特基金會等，直到今天，這些“非政府的、非營利的、自有資金并自設董事會管理工作規劃的組織”在全球的文明進程和消除貧困、預防疾病中都發揮著重要作用。
受免稅資格制約的基金會
這些被視作上個世紀美國社會漸進改良的三大力量之一的組織，究竟如何保證自體在良性的道路上運轉，而不致誤入歧途?
在美國，對基金會實施監管是兩個部門：其一是各州的司法部門，另一個則是美國國內稅務局(IRS)。
其實，在美國注冊基金會如同注冊公司一般，只要是在法律范圍內，以公益為目的，誰都可以注冊設立基金會，十分簡單。但監管部門最容易控制基金會之處在于基金會的一個天然訴求，便是免稅資格，即符合《美國國內稅收法》501(c)條款，享受稅收減免。
因此，為防止基金會以欺詐行為騙取免稅資格或公眾捐贈，各私營基金會每年都要填寫并上報統一制定的990-PF表，詳細匯報經費來源和支出情況等內容，其中甚至包括基金會最高席位的5名領導人的全年收入。國內收入局會嚴查基金會的免稅申請，并對其財務狀況進行抽查和突擊檢查，如經查實有問題，則取消其免稅資格。
由于私營基金會管理上的不透明性，美國法律對于其要求不僅是“嚴格”，而且是完全禁止任何形式的關聯交易，國內收入局對此進行了詳細的規定。例如，某私營基金會剛成立時條件困難，希望使用理事會成員的房屋作為辦公場所，但是法律規定私營基金會不允許支付租金，即只能免費使用，否則將構成關聯交易。此外，基金會還必須向社會公開財務狀況和活動情況，任何人都有權查看基金會的原始申請文件及990表等資料。
但是，美國的非營利組織數量龐大，無論是國稅局還是州司法部門都不可能全面顧及，所以大量的監督，是靠公眾和新聞媒體。基本上每個基金會都將年度財務情況上網供公眾查詢。正是由于這種社會輿論和大眾傳媒所形成的監督機制，促使了基金會的所有活動趨于規范，而每年因為傳媒曝光而垮掉的基金會也不在少數。
比如1992年時，美國《紐約時報》等幾家媒體陸續揭露轟動全美的美國聯合勸募會主席阿爾莫尼自占捐款事件和新紀元基金會行騙事件，迅速導致了這兩家規模很大的基金會的垮臺，并使美國慈善事業陷入了相當長一段時間的公眾募捐低潮。
2013年時，CNN與《坦帕灣時報》聯手調查一年，通過查閱各州及聯邦記錄，圈定了將近6000家選擇營利性招商公司來募集捐贈資金的慈善基金，并對各家機構在過去十年中的管理費用所占比例進行計算，選出了其中最糟糕的50家予以公布，警示世人。
的確，社會選擇所營造的公眾評估和監督機制，往往比法條更具約束力。一個美國基金會的社會名聲如果臭了，根本都不用政府出手，自己就只有打包回家的份了。
正因此，基金會組織基于改進工作和聯合自保的考慮，各類行業組織也隨之產生。比如1954年正式成立的基金會理事會(Council of Foundation)、民間自發成立的基金會評估機構“美國慈善信息局”(NCIB)，都是為促進信息公開，加強自律而形成的行業組織。
更有意思的是基金會中心(Foundation Center)，其建立初衷是：冷戰時，一些國會議員懷疑部分基金會支持反美活動，要求其負責人去華盛頓作證。基金會負責人認為有必要讓公眾對公益慈善有更加透明的了解，因此建立該中心。如今這個中心的主要工作是，獲取各基金會填寫的990表，并整理數據后予以公布。
成熟的慈善環境
美國的慈善管理整體上較為松散，其管理模式有以下幾個特點：一是注冊管理模式較為松散。美國的慈善組織并非一定要注冊才能成立，但如果要想獲得免稅資格，則必須進行備案，而當非營利性的慈善組織想要得到政府部門的資金支持時，其便需要進行注冊。盡管如此，美國慈善組織的注冊過程也并不十分嚴格，其運營執照不需要向政府報批，而政府也不得以職權來干擾慈善組織的正常管理或干預其內部事務，這給予了慈善組織較大的獨立空間。
二是政府制定了優惠的稅收政策來刺激民間力量參與慈善事業。美國的稅法規定，在一個納稅年度內，企業向公益性社會團體捐贈，其捐贈前扣除額不得超過應納稅額10%，個人慈善捐助款的扣除額不得超過該捐贈人調整后所得的50%。這樣的優惠稅收政策刺激了法人、自然人積極進行慈善捐贈。
三是規范成熟的行業管理。20世紀后半期，美國就出現了行業協會組織和公益組織，這些組織的出現一方面能夠研究慈善組織的發展走向，維護慈善組織的利益，另一方面其也能制定行業發展規范，加強組織之間的溝通合作。而美國政府則很少介入這些組織的內部管理，給予其較大的獨立性，對其采取一種松散的管理態度。
四是美國對慈善組織已經建立起較為嚴密的監督和評估機構。美國不僅存在著大量的民間慈善組織，還存在著大量的針對眾多慈善組織而產生的民間監督機構，例如美國慈善事業商務局、信息局等，其主要就是對非營利性組織進行監督，而且其監督評估報告得到了大多數民眾的信任。美國民眾往往參考這些評估報告來判斷慈善組織運行的好壞，并以此來決定其捐贈方向。
日本：分散立法，募捐環境寬松
在日本，幾乎所有個人和組織都可以發起募捐
在此前北師大中國公益研究院舉辦的一次“中日慈善立法研討會”上，日本公益法人協會理事長太田達男介紹了日本慈善領域立法的重大改革，他說：“2008年，日本公益法人制度有了根本性的改變。這次改革誕生了公益認定制度，同時還誕生了非營利法人法中的一支，也就是一般法人制度，關于這些組織形態的稅制也得到了明顯改善，這是這次改革的明顯特征。”
從審批制到認定制
作為曾經參與2008年日本公益法人制度修改和制定的委員之一，日本學習院大學法學院教授、東京大學名譽教授能見善久這樣解釋日本當前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用準則主義，只要滿足法律規定的要求就可以登記成立一般法人。公益法人首先要獲得一般法人資格，在此基礎上再獲得公益認定，才能成為公益法人。
“公益法人、公益財團的認定我們頒布了新的公益認定法，一般法人又成立的一般法人法。我們還有一個叫做一般法人、一般財團、一般社團相關的法人完善的法律，叫做完善法。相關的3個法律在2008年開始正式實施，這是民法實施110年以來的大的改革。”日本內閣府公益法人行政準備室(公益法人認定委員會)代理主席雨宮孝子強調。
在此之前，日本沿用的還是1896年民法中規定的公益法人制度，110年的時間顯然已經相當久遠。新制度與以前的首要區別，就是由公益認定取代了主管部門審批。能見善久表示，審批從行政法上來說是賦予了行政部門裁量權，量裁權意味著即便各條件符合，行政部門考慮到各種問題也可以不予通過審批，比如東京的一個醫生團體想成立公益法人，但相關主管部門以本地區已存在一個醫生團體為理由沒有審批通過，這起案件最后上訴到了日本最高法院。新的公益法人制度中雖然列出了很多的條件，但是只要能夠符合這些條件就必須賦予它公益法人的資格。由得到主管部門委托的國家或地方公益認定委員會進行審查，審查的結果由內閣總理大臣或者督道府縣的省長、市長進行認定。
對于這一改變，長期做公益實務的太田達男最有感觸，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，擺脫官僚的控制，尊重團體自治，由事前限制到事后監管，入口就變得非常寬。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?據雨宮孝子介紹，一般法人可以從事各種事業，但是如果你要獲得公益認定就需要符合規定的各種公益事業要求。比如，財務方面公益目的占預算的比重必須占到50%以上;具備從事公益目的事業所必須的經濟管理基礎和技術能力，內閣府為此制定了細則;不能給社員、理事或者是法人的相關人員提供特殊利益;資金達到一定標準時應設置會計監查人;等等。
通過公益性認定之后就可以自動地享受稅務方面的優惠待遇，收益部分是不納稅的，捐款也可以獲得捐款扣除的優惠措施。這也將稅收優惠資格的認定從稅務部門剝離了出來。
關于沒有法人資格的社團和財團，能見善久表示，在日本，沒有法人資格也可以開展社會活動，不受監督限制，但是沒有任何稅收的優惠，在民事訴訟上不具有原告被告資格，也有其他諸多不便。
認定委員會的工作流程
廢除主管部門的許可制度后，取而代之的內閣府公益認定委員會由7名成員組成，這7位當中包括法律專業人士、注冊會計師、學者等，其中3位是專職人員。另外在地方政府各個督道府縣還有類似的公益認定機構，一般是5個人組成的審議會，最少也有3人的，由他們來負責審批，審批之后由督道府縣的知事來進行公益性認定。
另外，政府可以撤銷法人資格。在審查發現問題后，“我們會設定必要的期限，首先發出勸告要求該法人進行改正，這個信息是公開的。勸告發出的過程是認定委員會對政府部門提出這個法人有問題，你要發出勸告的命令，或者是行政部門去咨詢了認定委員會以后再做出決定。勸告還不行的話我們再發出責令改正的命令，如果還不行我們再去撤銷，就是這樣一個流程。”雨宮孝子說。
新制度2008年12月1日執行，有5年的過渡期。舊制度下的24000多個法人，可以申請公益財團法人的變更，或者申請繼續成為一般法人。成為一般法人是11679個法人組織，成為公益法人的是9540個，還有426個法人沒有進行申請，被視為解散。
雨宮孝子表示，在日本，公益法人的人數比在證券公司工作的人數還多。“這是一個非常大的領域，但是在社會上的認知度并不是那么高，也讓我們覺得遺憾。”
來到研討會的還有一位日本地方委員會代表，埼玉縣公益法人委員會會長大貫正男，他表示，如果公益法人的活動范圍超過兩個都道府縣的話，是由內閣府來審查，只在一個地方活動，是由地方政府來進行審查。他所在的這個委員會中的5個成員包括會計師、律師、稅務工作者、大學老師，他本人則是資深公益人士，5人全部是兼職。
在事務處理方面，埼玉縣采用的是一種分散管理的方式，即法人所從事的事業與他密切相關的事務仍由主管科、業務科來負責，比如說醫療方面有醫療科，但是最終要由文書科進行總的事務性的綜合調查。
寬松的募捐環境
對于日本的募捐制度，在日本同志社大學研究院讀博士的中國留學生俞祖成介紹：“目前根據我查到的資料來看，日本國家層面并沒有直接與募捐相關的法規，它和英國一樣采取非常寬松的態度，幾乎所有個人和組織都可以開展募捐活動。”日本有個日本募捐協會，每年都會出版一些它的白皮書，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技術、募捐的最新動態等等。當然有些若干特殊組織需要得到主管部門的許可，比如說公益法人具有一些若干制約，你不能亂做這些事情，不然會影響公益法人的信譽。社會福祉法人進行募捐之前需要得到主管部門的許可，相關法律條文有規定。此外不管是公益組織、個人要使用公共場所進行募捐都要事先得到警察部門的許可。
雖然國家層面沒有出臺募捐法規，但是日本是實施中央集權下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出臺過相關的條例。隨著戰后日本經濟迅速騰飛、經濟水平的發展、國民素質的提高，以及憲政的嚴格執行，募捐規制法規陸續被廢止或者是司法化。“根據我最新查到的資料，目前日本僅有11個地方還存在所謂的社會募捐規制條例，不過這些規模都非常小。”俞祖成說，“取而代之的不是規制，而是鼓勵市民捐贈。”
?
