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2016-03-29 來源 :公益時報??作者 : 王勇
2016年初, 浙江省麗水市文元高級中學迎來了巨大的變革——學校領到了民辦學校《事業單位法人證書》，正式登記為事業單位。
在接受媒體采訪時，學校校長周寒頗為興奮：“現在，民辦學校、醫院的專業技術人員既有了事業編制的身份，買好‘五險一金’，又有高于公辦學校、醫院的工資收入，肯定會踏實地跟著舉辦者干。”
與周寒的興奮相反，在3月8日北京舉辦的一場專題研討會上，與會的大多數專家卻表示出明顯的擔憂。“很多社會組織愿意成為一個事業單位，顯然是因為它更方便，更便利，但并不代表社會發展的方向。”清華大學公益慈善研究院副院長王超表示。
中國人民大學公共管理學院教授楊宏山則強調：“大規模地把社會組織收編為事業單位，我認為這是一個錯誤的方向，實際上把原來政府跟民辦社會組織清晰的關系變模糊了。”
這究竟是怎么回事呢?爭議的原因何在?浙江試點將民辦公益服務機構登記為事業單位，究竟是創新還是倒退呢?
給民辦公益服務機構
事業單位身份
作為一家民辦學校，文元高級中學能夠獲得《事業單位法人證書》，與浙江省剛剛出臺的一份文件有關。
在這份名為《浙江省人民政府辦公廳關于開展建立各類事業單位統一登記管理制度試點促進民辦公益事業發展的指導意見》(以下簡稱《意見》)的文件中，明確提出：在民辦教育和醫療衛生等公益服務機構中開展事業單位法人登記試點。
根據《意見》，在浙江省，只要具有國有資產成份、且不以營利為目的，從事教育和醫療衛生等公益活動的民辦公益服務機構，經事業單位登記管理機關審核同意，就可登記為事業單位法人。
民辦公益服務機構登記為事業單位法人后，具有與公辦事業單位平等的法人主體資格。在稅費減免、用地用房保障、融資信貸、用水用電等要素使用方面，享受公辦事業單位相關政策待遇。
此外，人力社保、財政部門還將積極探索民辦事業單位職工在社會保險、事業單位聘用制合同管理等方面與公辦事業單位政策的銜接。
很顯然，浙江省出臺這一政策的目的在于改變此前民辦機構與事業單位之間在法律地位、人員待遇、稅費、土地、信貸等多個方面極不平等的狀況，使相關人才可以在民辦機構與公辦機構之間自由流動，從而促進公益服務的發展。
浙江省的做法并非孤例。山東省機構編制委員會2月26日印發的《關于創新公益類事業單位機構編制管理方式的實施意見》，同樣提出自2016年起符合條件的民辦普通中小學校、幼兒園可登記為事業單位法人,逐步將符合條件的醫院、養老以及符合條件的其他民辦學校等機構登記為事業單位法人。
會造成新的不平等嗎?
能夠迅速獲得和事業單位一樣的各種優惠政策，無疑是令民辦公益服務機構歡欣鼓舞的。然而登記之后真的能夠實現促進公益服務事業發展的目標嗎?很多專家對此表示質疑。
第一，登記為事業單位法人后，民辦機構究竟該實行怎樣的管理機制?
和公辦事業單位實施統一的管理機制很顯然不可能，但也不可能沒有變化，依然按照原來的民辦機構管理;如果是介于事業單位和民辦機構之間，界限如何劃分，責權如何界定?
《意見》明確規定要加強國有資產管理。要對登記為事業單位法人的民辦公益服務機構對國有資產保值增值和財政資金使用情況進行績效考評，嚴格資金管理，提高使用效率。
對此，華北電力大學人文與社會科學學院教授朱曉紅認為：“實際上是不獨立的，因為有編制，或者有部分的編制，因為有國有資產管理，要層層審批。所以我覺得要明確獨立法人地位。不是說在成立的時候注冊有獨立法人身份，而是在產權上，這個產權到底是誰的，要明確。”
“雖然說給了民辦機構一些實際上的好處，但是它破壞了權責，所以給它一些優惠不重要，最重要的是如果他的決定權本身不能非常明晰，它的運作一定會是無效的。”清華大學公益慈善研究院副教授賈西津強調。
第二，那些不能登記為事業單位法人的民辦公益機構怎么辦?是否造成新的不平等?
能夠按照《意見》登記為事業單位法人的民辦公益服務機構畢竟是少數(如果是多數，民辦機構也就不存在了，將回到事業單位大一統的時代)，不能登記的這些機構又該怎么辦呢?
《意見》提出民辦公益服務機構登記為事業單位法人后，各級政府應當根據當地實際，推廣政府購買服務，將符合條件的民辦公益服務機構作為政府購買服務承接主體，并適時列入承接主體推薦目錄;凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，向社會力量購買。
登記為事業單位法人的公益機構將獲得優先承接政府購買服務項目的權利，“其實是固化了事業單位和民辦機構的差別，也就是說民辦機構只有獲得事業單位的資格的時候，才有可能待遇趨平。”北京大學法學院副教授金錦萍強調。
從事業單位與民辦機構之間的不平等，到民辦機構之間的不平等，問題依然存在。
給社會更大空間
是改革的趨勢
那么未來中國的社會公益服務到底應該以什么樣的組織模式來提供，什么樣的制度安排才最有益于社會服務事業的健康發展?
北京師范大學法學院教授劉培峰提供了另一種視角，他表示：“登記制度必須和整個社會改革的大方向聯系起來才是有意義的，我們才能看到更多的東西。”
十八屆三中全會作出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，要建立事業單位法人治理結構，推進有條件的事業單位轉為企業或社會組織。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。
“這是推進社會治理創新或者社會體制改革的重要舉措，事業單位改革會有一個方向，是朝著社會組織這個方向去推進事業單位的改革。”清華大學公益慈善研究院院長王名表示。
金錦萍也認為：“按照目前的改革來走，事業單位會變得越來越精簡，只剩下完全由國家來舉辦的那部分社會服務機構。另一部分跟這個概念不吻合的其他部分事業單位全部轉化為社會組織。”
“不是跟國家密切相關的公共服務的公益類的，包括社會公益類的，就應該從事業單位當中剝離出去。既然在中國事業單位和社會組織兩塊內容都存在，那么就要進行這樣的界分，所謂政和事之間的界分。”馬劍銀強調。
轉為社會組織，有利于打破事業單位一統天下的格局，在公共服務領域進一步營造公平公正的競爭環境，使社會主體更加充分發揮作用和更好發揮政府作用。
《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》也提出，減少對事業單位的微觀管理和直接管理，對面向社會提供公益服務的事業單位，積極探索管辦分離的有效實現形式，逐步取消行政級別。走向社會的趨勢十分明顯。
此外，《指導意見》還提出，充分發揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化。對社會力量興辦公益事業的，在設立條件、資質認定、職業資格與職稱評定、稅收政策和政府購買服務等方面，與事業單位公平對待，并切實加強監管，引導其健康發展。
很顯然，在這里社會力量興辦的公益服務機構與事業單位之間是相對的概念，是多元中的一部分。
清華大學公共管理學院副教授張嚴冰表示：“在提倡大眾創新、萬眾創業的背景之下，我覺得還是應該激發社會的活力。必須要有一種創新創業的動能，才能把中國推到新的臺階上去，如果想實現這一步，必須要把資源轉移到社會，有些東西該管好的政府管好，不該管的別管，讓它自己去創新，這樣才能走出一條活路來。”
現實還是未來，
兩種策略之間的抉擇
盡管讓社會力量舉辦的公益服務得到迅速發展已經被中央明確提出，但目前，民辦機構并沒有得到足夠的支持，反而是與事業單位之間存在巨大的鴻溝。而這一點正是浙江《意見》出臺的背景與原因。
金錦萍分析稱：“浙江他們意識到了一個問題，在現行的法律框架下，民辦非企業單位和事業單位在法律地位上是不同的，就導致了很多不平等，所以浙江的做法是想把它拉平，拉平的辦法是把具備條件的民非納入到事業單位這個大的概念里面。”
清華大學公共管理學院助理教授藍煜昕則表示：“其實溫州是最早提出‘民辦事業單位’的概念，而且它的出發點就是要解決民辦機構得不到平等的地位發展的問題。”
國務院發展研究中心研究員包雅鈞更是認為這是一種現實的選擇，“當前的情況來講，讓一部分有條件的社會組織獲得事業單位的身份，如果短期內能夠促進公益事業繁榮和發展未嘗不可，這也是一種思路。”
盡管對浙江《意見》出臺的初衷表示了認同，但大多數出席研討會的專家并不認可《意見》將民辦公益服務機構登記為事業單位的做法。
“民辦機構和事業單位之間的鴻溝存在，我們為什么不填補鴻溝，反而用吸納的方法去進行呢?”金錦萍強調，她認為：“浙江走的路子不對。應該是事業單位一部分走向社會組織，然后再來趨平它們的待遇。浙江的改革其實反而把民非往上提高法律地位的路給堵死了。”
王超則認為：“很多社會組織愿意去成為一個事業單位，顯然是因為它更方便，更便利，但并不代表社會發展的方向。如果我們把這樣的東西正當化，甚至用一種政策或者法律的方式去固化它，我覺得這個顯然是一種倒退。”
“如果路一旦試得不合適，再折回來，不僅僅事業受阻，還有當時促進這項改革的人遭受不白之災。我感覺路很重要，路寧愿走得慢一點，但是要把握得準一點。”楊宏山著重表達了自己的擔憂。
“我個人覺得者是不符合未來的需求的，之所以出現那么多民辦非企業單位的困境，并不是因為它們自己的地位問題，而是因為社會改革還不夠徹底，還有太多的好處在事業單位。”藍煜昕強調。
當然，與利用事業單位現有的待遇政策推進相比，選擇通過提高民辦公益服務機構享受待遇的方式來縮小與事業單位之間的鴻溝并不容易。畢竟新的支持政策的建立需要協調多個中央部門，甚至涉及到修改相關法律法規，對地方來說，無疑是比較困難的。
但困難并不能阻止改革。李克強總理曾強調：“現在觸動利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因為別無選擇，它關乎國家的命運、民族的前途。這需要勇氣、智慧、韌性。所幸的是，這些可以從我們的人民當中去汲取，來使改革邁出堅實的步伐。”
■ 本報記者 王勇
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