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2014-12-02 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
在慈善法緊鑼密鼓籌備之時，北京師范大學中國公益研究院于11月組織了為期兩天的“中日慈善立法研討會”，中日兩國近30位慈善界人士齊聚，探討交流公益慈善制度、公益信托、稅收政策等問題，以期為正在進行的中國慈善立法工作提供借鑒。
中國人民大學教授鄭功成在致辭中表示，此次立法由國家立法機關主導，并調動了很多學者的力量，是科學立法、民主立法的范例。日本作為亞洲率先實現工業化的國家，在福利制度、公益立法方面也很健全。慈善是沒有國界的，應該有它的一般規律和基本規律。慈善制度是有國界的，中國的慈善法也一定是中國特色的，但是可以借鑒日本的先進經驗。
“我們已經為這個會準備了大約2個月的時間。”日本公益法人協會理事長太田達男表示，公益法人協會1972年成立，在日本普及推動民間公益活動，同時也就相關法律制度、稅制制度向政府及國會建議建言。太田達男介紹：“2008年日本公益法人制度有了根本性的改變，迄今已有6年的歷史。這次改革誕生了公益認定制度，同時還誕生了非營利法人法中的一支，也就是一般法人制度，關于這些組織形態的稅制也得到了明顯改善，這是這次改革的明顯特征。”
從審批制到認定制
作為曾經參與2008年日本公益法人制度修改和制定的委員之一，日本學習院大學法學院教授、東京大學名譽教授能見善久介紹了日本當前的公益制度：一般法人制度是公益法人的基本框架，一般法人法采用準則主義，只要滿足法律規定的要求就可以登記成立一般法人。公益法人首先要獲得一般法人資格，在此基礎上再獲得公益認定，才能成為公益法人。
“公益法人、公益財團的認定我們頒布了新的公益認定法，一般法人又成立的一般法人法。我們還有一個叫做一般法人、一般財團、一般社團相關的法人完善的法律，叫做完善法。相關的3個法律在2008年開始正式實施，這是民法實施110年以來的大的改革。”日本內閣府公益法人行政準備室(公益法人認定委員會)代理主席雨宮孝子強調。
在此之前，日本沿用的還是1896年民法中規定的公益法人制度，110年的時間顯然已經相當久遠。新制度與以前的首要區別，就是由公益認定取代了主管部門審批。能見善久表示，審批從行政法上來說是賦予了行政部門裁量權，量裁權意味著即便各條件符合，行政部門考慮到各種問題也可以不予通過審批，比如東京的一個醫生團體想成立公益法人，但相關主管部門以本地區已存在一個醫生團體為理由沒有審批通過，這起案件最后上訴到了日本最高法院。新的公益法人制度中雖然列出了很多的條件，但是只要能夠符合這些條件就必須賦予它公益法人的資格。由得到主管部門委托的國家或地方公益認定委員會進行審查，審查的結果由內閣總理大臣或者督道府縣的省長、市長進行認定。
對于這一改變，長期做公益實務的太田達男最有感觸，他表示，2008年的公益法人制度改革理念，首先就是自由，擺脫官僚的控制，尊重團體自治，由事前限制到事后監管，入口就變得非常寬。
公益法人比一般法人多出了哪些要求?據雨宮孝子介紹，一般法人可以從事各種事業，但是如果你要獲得公益認定就需要符合規定的各種公益事業要求。比如，財務方面公益目的占預算的比重必須占到50%以上;具備從事公益目的事業所必須的經濟管理基礎和技術能力，內閣府為此制定了細則;不能給社員、理事或者是法人的相關人員提供特殊利益;資金達到一定標準時應設置會計監查人;等等。
通過公益性認定之后就可以自動地享受稅務方面的優惠待遇，收益部分是不稅的，捐款也可以獲得捐款扣除的優惠措施。這也將稅收優惠資格的認定從稅務部門剝離了出來。
關于沒有法人資格的社團和財團，能見善久表示，在日本，沒有法人資格也可以開展社會活動，不受監督限制，但是沒有任何稅收的優惠，在民事訴訟上不具有原告被告資格，也有其他諸多不便。
認定委員會的工作流程
廢除主管部門的許可制度后，取而代之的內閣府公益認定委員會由7名成員組成，這7位當中包括法律專業人士、注冊會計師、學者等，其中3位是專職人員。另外在地方政府各個督道府縣還有類似的公益認定機構，一般是5個人組成的審議會，最少也有3人的，由他們來負責審批，審批之后由督道府縣的知事來進行公益性認定。
另外，政府可以撤銷法人資格。在審查發現問題后，“我們會設定必要的期限，首先發出勸告要求該法人進行改正，這個信息是公開的。勸告發出的過程是認定委員會對政府部門提出這個法人有問題，你要發出勸告的命令，或者是行政部門去咨詢了認定委員會以后再做出決定。勸告還不行的話我們再發出責令改正的命令，如果還不行我們再去撤銷，就是這樣一個流程。”雨宮孝子說。
新制度2008年12月1日執行，有5年的過渡期。舊制度下的24000多個法人，可以申請公益財團法人的變更，或者申請繼續成為一般法人。成為一般法人是11679個法人組織，成為公益法人的是9540個，還有426個法人沒有進行申請，被視為解散。
雨宮孝子表示，截至2013年12月1日，公益法人中的理事數和員工數一共有18萬人，還有8萬名專職理事。在日本的銀行員工是31萬人，證券公司的員工人數是83000人，也就是說公益法人的人數比在證券公司工作的人數還多。這是一個非常大的領域，但是在社會上的認知度并不是那么高，也讓我們覺得遺憾的。
來到研討會的還有一位日本地方委員會代表，埼玉縣公益法人委員會會長大貫正男，他表示，如果公益法人的活動范圍超過兩個都道府縣的話，是由內閣府來審查，只在一個地方活動，是由地方政府來進行審查。他所在的這個委員會中的5個成員包括會計師、律師、稅務工作者、大學老師，他本人則是資深公益人士，5人全部是兼職。
在事務處理方面，埼玉縣采用的是一種分散管理的方式，即法人所從事的事業與他密切相關的事務仍由主管科、業務科來負責，比如說醫療方面有醫療科，但是最終要由文書科進行總的事務性的綜合調查。
大貫正男表示：“我們完全是從公正的立場去進行審議和審查。對于有的法人我們審議的次數達到了10次，但是我們一直會和當事人進行交流，找出真正的解決方案，然后讓他進行改善，我覺得這才是我們工作順利最大的要素。”
寬松的募捐環境
對于日本的募捐制度，在日本同志社大學研究院讀博士的中國留學生俞祖成介紹：“目前根據我查到的資料來看，日本國家層面并沒有直接與募捐相關的法規，它和英國一樣采取非常寬松的態度，幾乎所有個人和組織都可以開展募捐活動。”日本有個日本募捐協會，每年都會出版一些它的白皮書，里面都有非常新的募捐的理念、募捐的技術、募捐的最新動態等等。當然有些若干特殊組織需要得到主管部門的許可，比如說公益法人具有一些若干制約，你不能亂做這些事情，不然會影響公益法人的信譽。社會福祉法人進行募捐之前需要得到主管部門的許可，相關法律條文有規定。此外不管是公益組織、個人要使用公共場所進行募捐都要事先得到警察部門的許可。
雖然國家層面沒有出臺募捐法規，但是日本是實施中央集權下的地方自治，甚至地方自治程度是非常高的，所以以前各地方也出臺過相關的條例。隨著戰后日本經濟迅速騰飛、經濟水平的發展、國民素質的提高，以及憲政的嚴格執行，募捐規制法規陸續被廢止或者是司法化。“根據我最新查到的資料，目前日本僅有11個地方還存在所謂的社會募捐規制條例，不過這些規模都非常小。”俞祖成說，“取而代之的不是規制，而是鼓勵市民捐贈。”
■ 本報記者 王會賢
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