2016-11-22 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
2004年6月1日,《基金會管理條例》正式實施,打開了民間資本成立非公募基金會的大門。2016年9月1日,《慈善法》實施,放開公募權;10月,《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》發布;《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》擬不再區分公募和非公募基金會。“非公募基金會”的名字即將卸任,但眾多基金會仍會以“非公募”的形態存在。
從民間資本進入基金會領域,到放開公募權,在這兩個重要結點之間的12年里,非公募基金會從一個年輕的社會組織形態,迅速發展到現在不僅數量占絕對優勢,在社會建設中發揮的作用亦日趨重要。
在2016年這個結點,我們回顧非公募基金會發展的12年,作為總結,也作為新起點。
2004—2005:
雙重管理下初登舞臺
上世紀80年代,中國開始出現基金會,但隨后的發展并不迅速。2003年全國基金會數量954個,2004年減少到892個(據《2004年民政事業發展統計公報》)。
原來成立基金會的最低注冊資金要求是10萬元,2004年正式實施的《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)將注冊資金提高到全國性公募基金會不低于800萬,地方性公募基金會不低于400萬,非公募基金會不低于200萬。
2003年“非典“時期捐贈熱情的爆發,2004年《條例》出臺,尤其是非公募基金會被鼓勵發展,為個人和企業投身公益慈善事業提供了意識和政策兩方面的準備。
2004年非公募基金會數量180家,2005年增長至245家,2005年以后,非公募基金會的年增長率都在20%以上(數據來自基金會中心網)。
與此同時,《條例》實施后,非公募基金會的注冊并非一帆風順。2005年6月,本報推出“《基金會管理條例》一周年”系列報道,“河里有石水不平”,各地非公募基金會發展有欣欣向榮之景,也有不那么順利的情況,雙重管理體制的阻礙也初現端倪。當時的廣東省,因為業務主管單位問題,咨詢的單位、企業有二十多家,但一年里只有一家非公募基金會得到審批。為此,廣東省民政廳決定擔任公益慈善類基金會主管單位,并專門增加了人員編制。
2006—2007:
管理與鼓勵并行
2006年,《基金會年度檢查辦法》和《基金會信息公布辦法》頒布實施。這“兩個辦法”為日后基金會透明化的發展奠定了重要基礎。2007年3月16日,《企業所得稅法》通過,企業發生的公益性捐贈支出,在年度利潤總額12%以內的部分,準予在計算應納稅所得額時扣除。免稅額度的提高,對非公募基金會的發展意義重大。
2006年,非公募基金會數量349家,2007年436家(此處基金會中心網與民政事業發展統計公報不同,以后者為準。民政事業發展統計公報部分年份無非公募基金會數量)。
與此同時,地方性的非公募基金會穩步上升,廣東省從2005年的1家非公募基金會上漲到2007年的34家,而北京市的非公募基金會已經占據總數的75.6%,超過了公募。
但這個階段,非公募基金會剛成立不久,在內部管理、項目運營等方面仍有很多不足。在北京市2006年基金會年檢中,實際參檢41家非公募基金會,合格的基金會為26家,基本合格的基金會為15家,合格率僅為63.4%。很多基金會的運作處于半封閉和不透明狀態。至于企業基金會無法獨立運作的問題,比如資金過于依賴企業、專職人員太少、項目執行受企業/學校干預等,則是從非公募基金會開始成立到現在,貫穿始終并且將繼續存在的問題。
2008—2009:
數量迅速增長
2007年8月民政部印發了關于《全國性民間組織評估實施辦法》的通知。2008年,首批62家符合參評條件的基金會中,有6家獲得最高評級5A級、13家獲得4A級、19家獲得3A級。作為民政部批號為“001”號的國家級非公募基金會,香江社會救助基金會被評為3A級基金會。時至今日,對基金會的評估工作仍在每年有序地進行,“等級”也成為公眾衡量一家基金會優劣的標準之一。
2009年,雖然面臨著金融危機,但歷經汶川大地震后的中國慈善事業卻迎來跨越式發展,很多企業考慮選擇設立非公募基金會。同時財政部、國家稅務總局、民政部出臺的《公益性捐贈稅前扣除的優惠政策》普惠到非公募基金會,又進一步促進了非公募基金會數量的增加。
2009年,中國非公募基金會數量為846家(基金會中心網數據),增速亦遠超公募基金會。 非公募基金會不僅數量上激增,注冊資金規模也逐漸擴大。以民政部注冊的非公募基金會為例,2008年平均注冊資金上升到7907.5萬元,2009年注冊的10家非公募基金會,有3家超過一億元。
另外,首屆中國非公募基金會發展論壇的舉辦使得成立5年卻仍在散兵作戰的非公募基金會在這一年開始學習走向聯合。
2010—2011:
捅破制度的天花板
2010年7月8日,由35家基金會發起成立的基金會中心網正式啟動,預示著公益慈善信息透明邁入一個新階段。2010年底,民政部發布《社會組織評估管理辦法》,這是民政部首次以部門規章的形式對社會組織評估加以規范,社會組織評估工作從此“有章可依”。
經過六年的風起云涌,非公募基金會已成為了一支不可小覷的力量。截至2011年9月7日,非公募基金會的數量達到1232家,已經超過公募基金會的數量1157家。
2011年,非公募基金會與公募權的一次交鋒——壹基金非公募轉公募終于塵埃落定,成為第一家民間公募基金會。為了在制度上劃開這個小口,李連杰笑稱自己“用盡了前半輩子的人脈關系”。
2011年4月,另一位探索者曹德旺,向河仁慈善基金會捐贈自己及家人持有的3億股福耀玻璃股票(市值35.5億元)。從宣布股捐到最終財政部發文允許企業股捐做慈善,曹德旺奔波了兩年,而直到2016年,隨著《關于公益股權捐贈企業所得稅政策問題的通知》發布,這次股捐涉及的所有問題才最終全部畫上句號。曹德旺的股捐,實實在在推動了政府部門在慈善制度上的創新。
數量的激增和規模的擴張,2008年民間捐款的“井噴”效應加之2011年的郭美美事件,一下將基金會的公信力推到了前所未有的高度——公益慈善項目運行與管理的規范化問題、機構治理與信息公開問題、捐款使用透明度與資金使用效率等問題都開始引起社會的密切關注,也成為業內討論的重點。
而根據《中國慈善發展報告》(2012)統計,2010年,調查的875家非公募基金會中,全職員工為0的非公募基金會占29%,這個比例高于公募基金會的19%。在政府補助性收入方面,公募基金會是非公基金會的29.8倍,政府補助性收入占公募基金會總收入近10%,僅占非公募總收入的0.58%。
2008~2010年末非公募基金會非限定性凈資產都超過了凈資產總量的70%,高于公募基金會的55%左右。非公募基金會在資金使用上自由度更大些。
2012—2013:
非公募基金會審批權下放
2012年3月20日,第十三次全國民政會議決定將在全國下放非公募基金會審批權、異地商會審批權等。9月,廣州市率先開始登記非公募基金會,并在廣州市社會組織信息網公開了“非公募基金會登記辦事指引”。緊接著,2013年初開始,市級民政登記注冊的非公募基金會如雨后春筍在全國多地出現。
2012年,成美慈善基金會在海南省民政廳的批復下轉為地方公募基金會。2013年9月,北京新陽光慈善基金會正式獲得公募基金會身份。公募權突圍,更大范圍地開放公募權愈加可期。
2013年3月10日,國務院機構改革和職能轉變方案公布,明確要重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。這四類社會組織可直接登記。“雙重管理”開始解鎖。2013年,全國共有基金會3549個,其中公募基金會1378個,非公募基金會2137個。(據民政部《社會服務發展統計公報》)
此外,非公募基金會關注的領域雖然仍比較集中,但除了教育領域的一枝獨秀之外,非公募基金會在科學研究、社區發展、環境等領域亦有所涉及,基金會活動領域的多樣化也是公益慈善領域的整體趨勢,其重要作用是有助于在小眾領域中發揮政府與市場所無法發揮的社會服務功能。
2014—2015:
基金會的互聯網時代
在技術水平上,公益行業與外部大環境之間常常是脫節的。但得益于互聯網尤其是移動互聯的發展,“互聯網+慈善”成為基金會行業的熱門詞匯,也拉近了公益與其他行業發展水平的距離?;饡o論是公募的還是非公募的,都十分積極地在與互聯網相聯系,尤其是與移動互聯網建立聯系,尋求跨越式發展。
2014年誕生了很多以前從未有過的籌款形式、名詞、概念,影響較大的如“冰桶挑戰”、“善行者”運動籌款和互聯網眾籌。“粉絲運營的意識”也成為很多基金會的共識。2015年騰訊9·9公益日引爆了公益圈。
而不能公開募款的非公募基金會,公募權的共享、聯合勸募成為潮流?;ヂ摼W籌款讓募捐的地域界限、公募與非公募的界限更加模糊。實際操作上,“公益行業發展到適度放開公募權的時期。”徐永光說。
在公益支出上,非公募基金會越來越多大手筆。2016年中國慈善榜發布的基金會榜單上,非公募基金會捐贈支出排在第一的騰訊公益慈善基金會,年度支出2.16億元,榜單前七位的非公募基金會都超過1億元。
2014年,全國共有基金會4117個,其中公募基金會1470個,非公募基金會2610個;2015年公募基金會1548個,非公募基金會3198個(據民政部《社會服務發展統計公報》)。非公募在數量上和增長速度上都已經占絕對優勢。
2016:
公募權放開水到渠成
2016年9月1日,《慈善法》正式實施;5月,民政部就《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》向社會征求意見;10月11日,民政部、財政部、國家稅務總局印發《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》。
1981年,我國第一家基金會中國兒童少年基金會成立。2004年,非公募基金會登上舞臺。2016年,公募權放開,“非公募基金會”將不再作為“基金會類型”之一。
“非公募基金會”的名字雖將不再,但眾多基金會仍會以“非公募”的形態存在。而當下這個結點,非公募基金會面對新環境的改變、競爭加速等情況,會作出怎樣的調整?
(部分資料來自《公益時報》2013年11月19日專題報道《非公募基金會中國成長史》)
■ 本報記者 王會賢