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2018-03-06 來源 :公益時報??作者 : 文梅
今年2月份民政部等40個部門簽署的《關于對慈善捐贈領域相關主體實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒的合作備忘錄》(以下簡稱備忘錄)，意味著慈善領域正式納入社會信用管理的總體范疇。
據民政部社會組織管理局巡視員李波介紹，備忘錄主要包括以下幾個方面的內容：
一是建立慈善捐贈領域的信用信息共享。國家發展改革委、人民銀行、民政部等40個部門和單位共享慈善捐贈領域的紅黑名單，各部門各單位從全國信用信息共享平臺中獲取守信聯合激勵與失信聯合懲戒信息，執行或協助執行本備忘錄規定的激勵和懲戒措施，定期將聯合激勵與懲戒實施情況通過該系統反饋給國家發展改革委和民政部。
二是明確了2類激勵對象和5類懲戒對象。激勵對象中，不僅包括民政部門在行政管理的評估工作中獲得良好等級的慈善組織，還包括有良好捐贈記錄的捐贈人，特別是在扶貧濟困領域有突出貢獻的自然人、法人和非法人組織。懲戒對象中不僅包括民政部門在日常管理中列入嚴重違法失信名單的慈善組織，還包括這些慈善組織的法定代表人和直接負責的主管人員，也包括在慈善捐贈相關活動中被人民法院依法判定承擔責任的捐贈人、受益人，以及被公安機關依法查處的假借慈善名義或假冒慈善組織騙取財產的自然人、法人和非法人組織。
三是明確了對慈善捐贈領域守信主體的26條激勵措施和對失信主體的24條懲戒措施。這些措施涉及民生、科教、國民經濟的各個領域以及工商、稅務、海關、質檢、公安等各市場監督領域，既有對守信主體的各種優惠、誠信記錄，以及優先或者便利獲得相關資格和服務的激勵，又有對失信主體限制準入、重點監管、取消待遇等方面的懲戒。
為何這么多部門下大力氣去做這樣一件事情，這份被認為“接地氣”的備忘錄對公益慈善行業及其從業者又有怎樣的影響，誰來監督相關政策的落地，公眾如何及時獲知慈善組織被激勵或者懲戒的一手信息?《公益時報》記者對話清華大學公益慈善研究院副院長鄧國勝，回應熱點關切，為大家釋疑解惑。
《公益時報》：政府部門出臺這份備忘錄是基于什么樣的社會考量?
鄧國勝：這份文件的出臺的大背景就是要貫徹落實十九大的精神，加強社會信用體系建設。中國社會發展到今天，造成社會矛盾與沖突的主要原因之一就是缺乏誠信，這也是未來制約中國社會發展的瓶頸。如果人人皆有信用，必將降低社會交易的成本，增進社會資本。降低社會交易成本有助于提升市場效率，是市場經濟發展的關鍵。反之，如果社會缺乏誠信，交易成本自然會增加，市場環境也會越來越惡劣，那么意味著中國在激烈的國際市場競爭中處于劣勢，因為你的交易成本比別的國家高。
從慈善領域看，信用更是公益慈善事業發展的生命線。慈善組織很大程度上要依靠社會捐贈，就更需要公信力，需要加強誠信體系的建設。“郭美美事件”凸顯了慈善組織、整個慈善行業公信力的不足以及由此帶來的惡果。在這種情況下，中國的公益慈善行業很難有大的突破，更無法滿足人們對美好生活的向往。可以說，加強公益慈善行業的信用體系建設是國家信用體系建設的重要組成部分，迫在眉睫。
《公益時報》：這份備忘錄表達了一種什么樣的主張、有何意涵?
鄧國勝：首先，40個政府部門和單位聯合簽署這樣一份備忘錄是比較罕見的，它表達了國家對建設“信用中國”、“慈善中國”的決心和意志。
其次，這份備忘錄相較之前的一些文件，它更接地氣、力度也比較大。以往關于社會組織誠信建設的文件也出臺了不少，但實施力度和執行措施卻并不盡如人意。比如，一家社會組織，誠實守信、老老實實做事，但得不到激勵和肯定，而不誠信、甚至違法違規的社會組織也不會受懲罰。一句話，讓老實人、誠實的機構吃虧。在以往的調研中，我們會發現一些捐贈人熱衷于承諾捐贈，但最后往往不了了之、諾而不捐。我們也會發現，一方面政府大力推動社會組織等級評估，另一方面一些社會組織不愿意參加。其原因就是評估結果得不到應用。評估等級高的得不到獎勵，等級低或不參與評估的也不會受什么損失。其結果是政府在社會組織誠信建設方面一直缺乏抓手。
一個沒有激勵與懲罰手段的管理也就成為無效或低效的管理。而本次備忘錄就非常接地氣，獎懲的力度非常大。比如評估等級在4A以上的慈善組織可以享受減免稅、綠色通道、政府購買服務等很多優惠政策，而失信的慈善組織和不守信的捐贈人將受到嚴懲。這些聯合獎勵和懲戒措施勢必引導慈善組織爭取成為“守信慈善組織”，避免進入黑名單或異常名錄。
毫無疑問，備忘錄的出臺使得現有的慈善組織信用體系建設形成了完整的閉合，特別是政府的管理真正有了抓手。畢竟任何政策或管理工具，只有具有激勵和約束功能，才能夠真正落到實處，否則管理就缺乏力量。
《公益時報》：這份備忘錄具體執行當中要注意哪些問題、防范哪些風險?
鄧國勝：政策是否有效，90%在于執行。這份文件在執行過程中，關鍵也在于執行到位。其中一個關鍵點就是激勵或懲戒對象的確認。
例如，備忘錄規定聯合激勵對象包括兩類，一是在民政部門依法登記或認定、評估等級在4A以上的慈善組織;二是有良好的捐贈記錄，以及在扶貧濟困領域有突出貢獻的捐贈人。這里面可能存在的難點或風險在于：首先，評估等級在4A以上的慈善組織并不一定就是真正的守信慈善組織。因為，等級評估不等于信用評估。現有的等級評估指標與信用評估指標還是有一定區別的。所以，短期內可能需要修訂社會組織的等級評估指標體系，增加信用方面的指標。長期看，可能需要發展獨立第三方的社會組織信用評估。
另外一個挑戰在于，從我們的調研看，目前各地等級評估的尺度不一。有的地方4A以上社會組織的比例太高，甚至高達80%以上，這也會導致聯合激勵缺乏價值。本來是要激勵守信慈善組織，結果變成大家都有激勵。這也會使得激勵缺乏應有的管理價值。
其次，具有良好的捐贈記錄，以及在扶貧濟困領域有突出貢獻的捐贈人如何認定?誰來認定、認定的標準是什么?是慈善組織或守信的慈善組織提供名單，民政部門來核實?還是捐贈人自己申請，由有關部門核定?如果不細化這些政策，那么備忘錄也很難真正落地。
《公益時報》：就備忘錄而言，社會公眾如何及時獲知慈善組織被激勵或者懲戒等方面的一手信息?
鄧國勝：從目前來看，這方面的平臺框架搭建貌似有了，但實用性和有效性遠遠還達不到。因為信息公開是建立社會信用體系的基礎，不管是公眾、信用評估機構，獲取慈善組織或社會組織守信或失信的相關信息是關鍵。
如果相關信息不披露、各部門不共享，那么政策很可能就形同虛設。比如一些捐贈人諾而不捐、一些慈善組織不按照合同實施項目，甚至被懲戒了;各級各政府部門購買了一些慈善組織的社會服務，但服務的質量與績效達不到合同要求，如果這些信息不能及時披露與共享，那么，備忘錄的作用將大打折扣。盡管備忘錄強調了信息共享，但畢竟信息平臺的搭建與信息的共享是個龐大的工程，需要各方的努力、需要相關各方逐一完善和落實。
《公益時報》：這種情況下，往往公眾的第一反應就是政府職能和作用發揮不夠。
鄧國勝：如果備忘錄達不到預期的效果，公眾的第一反應當然就是政府沒有發揮應有的作用。當然，這里面有政府的責任，但政府的資源畢竟是有限的，我們也不希望政府無限擴張財政預算。更何況民政相對是弱勢部門，特別是基層民政慈善組織管理的部門人員配置有限。所以，政策能否貫徹落實，既需要強調政府的責任，同時也需要激發社會的活力，發揮社會的作用。
例如，在未來的工作中，政府也可以嘗試把一些服務外包出去，讓專業機構、專業人士來協助政府貫徹落實政策，推動政策的實施或監督評估政策的實施。例如，鼓勵第三方慈善組織信用評級機構的發展，就如同市場經濟領域存在大量企業、個人信用評級機構一樣。這不僅可以幫助政府部門減負，也能夠鼓勵社會專業隊伍的成長和發展，共同努力推動備忘錄的落實。
《公益時報》：這份備忘錄是由40個部門共同會簽的，是否會出現部門間就某個問題進行推諉扯皮的現象，最后反而不利于措施的落實?
鄧國勝：這個問題，不僅是中國，在世界范圍內也是難題。很多學者都認同一個觀點——衡量一個政策的好壞，最重要的就是看它能否得到真正的貫徹執行。現在出臺這個備忘錄，下一步最重要的就是看政策能否得到有效的落實。
雖然備忘錄中每一條款也都注明了這個實施單位是誰、那個實施單位是誰，可是畢竟這么多的部門參與，“九龍治水”，最后由誰來督促這些政策是否得到落實?要想讓政策真正落實，最好的辦法就是有一個負責的牽頭部門或協調小組，并對政策的執行情況進行監測與評估。
《公益時報》：那么誰來監督和評估呢?
鄧國勝：比較理想是由“獨立第三方”來完成。政府可以招投標，一些高等院校、研究機構或者企業、非營利性的評估機構都可以進行評估工作。
《公益時報》：但目前這份備忘錄中并沒有提到關于激勵或者懲戒的保障機制或后續監管問題?
鄧國勝：我想應該由發改委牽頭或由協調小組負責。關于“第三方評估”問題，也是近年來的熱門話題，它的功能最在于保證政府令行禁止，力求政策能夠得到落實。如果沒有一個后續的跟進、監督和評估，那很可能會出現你所說的這種擔憂。但我也注意到，這份備忘錄中許多措施的實施單位是民政部，因此也可以從民政部門自己做起，委托第三方對備忘錄中涉及民政口的政策執行情況進行評估。
《公益時報》：目前這份備忘錄只是針對“慈善組織”這小部分群體而言，那么是否意味著大批社會組織的誠信建設，以及激勵懲戒等相關問題就暫時被擱置，不予考量評價了嗎?
鄧國勝：目前這份備忘錄是針對慈善組織的，但目前慈善組織在社會組織中的占比非常小。如果備忘錄實施效果明顯，下一步也需要逐步推廣到其他類型的社會組織。當然，除了慈善組織外，其他社會組織也很有必要學習和理解這份文件的精神。包括之前民政部出臺的《社會組織信用信息管理辦法》等。對于哪些行為將被列入異常名錄、哪些行為將被納入黑名單，都有明文規定。對此，社會組織一定要有則改之，無則加勉。
■ 本報記者 文梅
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