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2013-05-28 來源 :公益時報??作者 : 張雪弢
（數據來源：《農村義務教育學生營養改善計劃評估報告》）
貴州省振寧縣某校，調查員問學生:你中午有幾個葷菜？學生說：三個。調查員其實知道學生的食譜是一葷兩素，就問：是哪三個？學生說：一個肉菜、一個白菜、一個洋芋（土豆）。調查員問：白菜和洋芋也是葷菜嗎？學生說：都放了油了。
這樣的對話讓人有些心酸，但這不是故事，是真實發生在中國發展研究基金會的一位調查員與學生間的對話。對于這些貧困地區的孩子，有油星、不是熬出來的菜，就是葷菜。
2011年11月，國務院正式啟動“農村義務教育學生營養改善計劃”，旨在改善貧困地區農村學生營養不良狀況，增強學生體質，提高教育質量。這項計劃覆蓋了680個集中連片貧困地區的2300萬義務教育階段中小學生。中央財政為學生提供營養膳食補助，標準為每生每天3元、全年600元，全年總計支出160億元。
實行營養改善計劃國家花了160億，投入很大精力，那它的效果究竟怎么樣呢？
國內首次由獨立第三方對政府重大民生項目開展評估
2012年，受全國營養辦委托，中國發展研究基金會啟動開展“農村義務教育學生營養改善計劃”評估工作，這是國內第一次由獨立第三方對政府重大民生項目開展的大規模公開績效評估。
評估工作主要分為兩個階段：第一階段，農村義務教育階段營養改善計劃實施情況信息表下發與回收，下發對象覆蓋680個貧困縣；第二階段，根據信息表反映各縣的工作情況，總結、排序、抽樣，開展實地調研工作。2013年3月底-4月底，基金會共派出11個調研組前往18個試點省進行實地調研，調研重點包括政策執行效果與社會效益。
中國發展研究基金會秘書長盧邁告訴記者：“從2012年8月起，我們開始啟動這樣一個評估項目的計劃工作，參考了國際方面的做法，設計了調查問卷，經過試調查和全國營養辦的試調查完善了量表，最后于12月下發，有478個縣回答了有效的問卷，反映了大量的信息。在此基礎上，我們總結并進行了排名和抽樣，最后在23個縣中我們派了自己的工作人員和實習生組成的小組進行抽樣調查。每個縣除了和縣里座談，核實相關數據以外，還做了三個學校的抽樣調查，總共是18個省的23個縣，我們對4781名10-12歲學生進行了體質檢測，同時對家長和學生分發了問卷，現在我們所提供的報告，就是這兩個階段調查的結果。”
2013年5月20日上午，在清華大學公共管理學院報告廳，《農村義務教育學生營養改善計劃評估報告》正式發布，《評估報告》包含學生營養改善計劃的實施情況、計劃取得的成效、計劃執行中的問題、改進方向和建議等多項內容。
供餐形式是確保學生受益的關鍵所在
評估結果顯示，農村學生營養改善已取得明顯進展與良好的社會效果。根據對20個國家試點省的478個國家試點縣的評估情況，截至2013年年初，營養改善計劃的目標學校與目標學生已基本實現全覆蓋，覆蓋率分別為99.67%和98.14%。食堂供餐已成為農村學生營養改善計劃的主要供餐形式，學生覆蓋率達45.7%。
從社會效果來看，根據基金會對18個國家試點省的30個國家試點縣的實地調研結果，學生饑餓感大幅下降，經常感到饑餓的情況基本消失，偶爾感到饑餓的學生比率不足10%。以前實行兩餐制的農村學校，現在已全部改為三餐制。在計劃覆蓋人群中，已有超過1300萬的農村義務教育學生在學校能夠天天吃到肉，保證了優質蛋白質的攝取。貧困地區學生的低身高與低體重比率明顯下降，改變了以往居高不下的局面。貧困地區家長與學生對營養改善計劃的滿意度均超過95%。
從各級政府的執行情況來看，多數地方政府高度重視營養改善計劃，多部門協作推動營養改善計劃的實施，對食品安全與資金安全進行嚴格的管控。在食堂建設、設備采購、工勤人員工資方面不同程度地投入財力與物力。還有部分地方政府通過本級財政投入提高膳食補助標準或者擴大覆蓋面。
同時，評估報告指出，供餐形式是確保學生受益的關鍵所在。學校食堂供餐營養效益高，資金使用效率也高，是現階段最有效的方式，而采購成品加餐形式營養效益最低。地方政府的重視程度對營養改善計劃的成效有關鍵性的影響。在計劃實施中表現優秀的縣集中在寧夏、云南、貴州、四川、廣西、陜西六省（區），西部地區的執行情況好于中部地區。
盡管取得了一定成績，營養改善計劃在供餐形式、食堂建設、食品安全、資金監管、學校與教師負擔等方面仍存在一些問題。為此，報告也提出一些建議，希望能夠加快解決。
加大食堂建議資金投入，加快供餐形式轉變。仍有超過45%的農村義務教育學校采用采購成品加餐（課間加餐）形式。全國營養辦已明確指出要加快供餐形式的轉變，有效使用膳食補助資金，一些地方仍考慮操作與管理的難易程度，采取采購成品加餐模式。根據評估結果，學校食堂提供完整午餐最能保障學生所需能量和各種營養素，效果最好，對學生最有益。以3元膳食補助為參考標準，采購成品加餐形式的營養效益不足食堂供午餐形式的三分之一。
23.23%的學校還不具備食堂供餐的硬件條件，應加快學校食堂供餐的基礎設施建設，加大資金投入。廚房是食堂供餐的先決條件，應將農村學校廚房建設與餐廳建設區別對待，優先農村學校廚房建設的投入。
加緊落實營養改善計劃的運行經費。做得比較好的省與縣的共同特點是，各級財政保障運行經費投入，有的省節省行政經費貼補營養改善計劃運行經費。但是，仍有11.97%的縣沒有任何行政經費的投入。現有資金配套政策，對行政費用估計不足，且過于籠統，造成生均公用經費負擔加重。應明確行政費用，包括工勤人員工資出資責任，確保營養改善計劃順利執行，落在實處。
建立長效教師激勵機制。因營養改善計劃實施和農村學校布局調整工作的開展，農村教師的責任與工作量加大。在一些村小和教學點，農村教師承擔了買菜、運輸、記賬、打飯的工作，有時還參與做飯，下班時間延遲。多數教師靠愛心與良心支撐，沒有得到任何補助。應在條件允許的情況下，努力改善農村教師的待遇和生活條件。
建立有效的社會監督機制。好的情況是，很多學校已成立膳食委員會，由學生代表、家長代表、村民代表、農村教師代表參與對營養改善計劃的監督。多數學校已在學校建立公示欄，保持日日更新，月月更新，確保營養改善計劃資金信息與食品信息公開透明。此項工作需建立長效機制。
專家建議一定要用食堂供餐
針對目前農村義務教育學生營養改善計劃面臨的各種問題，業內專家也提出了自己的看法與建議。
中國疾病預防控制中心的研究員陳春明認為：“我們提到供餐模式的變化非常重要，義務教育的供餐一定要用食堂供餐，外面買肯定會有問題，當然這是一個過程，在食堂供餐之前采用了一些加餐的辦法，有的地方是不可避免的，但是供餐形式必須要徹底地變成食堂供餐。供餐制度方面我建議標準化，簡易的伙房也要有標準化，大一點的，100人、500人都有不同的標準，根據這個企業可以研發設備提供給學校，使得我們食堂供餐能夠很順利。”
同時，陳春明建議：兒童除了需要蛋白質以外，還需要微量元素，如果有微量元素會長得更好。應該有不同的營養強化方式，對2300萬兒童采取強化的政策，這需要很好的考慮。但千萬不要給孩子吃營養素片，那個東西太貴，而且并不是很標準，因此一定要定制學生營養強化的方案，這樣能夠用比較少的錢就解決兒童的營養問題，使得營養改善的成本進一步下降。
人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴也提出了自己的思考：不僅是營養改善計劃，很多扶貧項目也有這樣一個問題，我們中央政府經常是出了錢以后很多的管理責任給地方，地方需要配套很多錢做這個事情，有些地方可以做沒有問題，但是很多地方，特別是貧困縣沒有能力。所以我們設計項目時需要更全盤地考慮這個問題，有些地方能負擔得起運行成本，有些地方負擔不起，前期的基礎設施建設不出錢，也是對很多地方很大的壓力，所以我們制定政策時希望前期做得更全面，把問題考慮得更多。
教育部國家教育發展研究中心主任張力提出了一個關鍵詞——擠出效應。張力說：“我們會關注項目中長線的擠出效應。第一種，當由政府的錢投下去的午餐資助到位時，原本家長們投的錢會縮回來，這就是擠出，就是那只手把本來能夠給學生更多的營養扶持現在收回來了。第二種擠出，有可能出現在中央的錢如果進一步增加，地方會不會因為中央本來已經增多了，然后就等靠要，把地方本來能夠做的努力也等到以后再做。這兩種擠出效應都是今后做項目過程當中需要進一步完善的。”
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