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2016-09-06 來源 :公益時報??作者 : 俞祖成
上海外國語大學國際關系與公共事務學院公共管理系副教授
文/俞祖成
在鄰國日本，2008年開始實施的公益法人制度較好地解決了慈善組織認定的這個問題，其經驗和做法值得我們參考和借鑒。
在這一制度中，日本政府將法人設立和公益認定進行分離，并盡可能地通過法律法規將法人設立要件和公益認定標準進行明文化，從而最大限度限制政府部門的自由裁量權并極大提高認定申請的可預見性。關于公益法人的公益認定標準，《關于公益社團法人和公益財團法人的認定等法律》(通稱“公益認定法”)第5條對其進行了詳盡規定，同時出臺一系列的配套政策并就每條認定標準制定具體的操作辦法。值得關注的是，日本公益法人認定標準第1條規定公益法人必須“以實施公益目的事業為主要目的”，一目了然，這條標準須解決“如何認定公益目的事業”這個核心問題。
關于公益目的事業的界定，公益認定法第2條規定其必須滿足兩大要件，即“屬于公益認定法所規定的有關學術、技藝、慈善及其他公益的事業”(要件①)以及“屬于有助于增進不特定多數人之利益的事業”(要件②)。在此基礎上，公益認定法以盡可能窮盡之方式列舉出23種公益目的事業類型。對此，日本公益法人協會(日本公益法人的全國性行業組織)認為，法律所規定的23種事業幾乎涵蓋了日本所有的公益事業類型，申請法人很容易從中找到符合自身要求的公益事業類型。
與要件①相比，要件②顯然難以通過法律條文作出具體規定，因為如何清晰界定“不特定多數人的利益”與“特定少數人的利益”之間的界限，一直困擾各國立法者。鑒于此，日本公益認定機關除了要求申請法人在申請材料中就其公益事業的公益性做出令人信服的說明之外，還在汲取各方智慧的基礎上開發出一套“公益目的事業評價指標”。概括而言，這套評價指標體系分為“事業目的評價”(確認申請法人是否明確表明將增進不特定多數人的利益作為法人的主要目的)和“事業合目的性評價”(確認申請法人的事業內容及其實施方式的合理性)。關于后者，日本政府又將其分為若干次級評價指標，包括事業受益機會的開放性、確保事業質量的實施方式、事業審查或選考的公正性以及其他要素。當然，這套指標僅為公益認定機構(第三方合議制機構)提供參考，具體的認定則須根據個案進行酌情處理。舉例而言，如果申請法人提出將“研究開發事業”認定為其公益目的事業，那么公益認定機構首先需要確認該法人是否在章程中明確規定“積極推廣并允許社會各界有效利用該事業所取得的研究成果”(事業目的評價)。進而，需要對該事業的具體內容及實施方式的合理性進行評價(事業合目的性評價)，包括：①該事業的名稱及其成果是否進行社會公開，同時是否允許外部就其研究成果進行咨詢;②是否有相關專家合理介入這項研究事業;③該法人是否這項事業進行整體外包。
總而言之，目前雖然我國初步構建起慈善組織認定制度框架，但仍未建立“明確、統一、公開、量化和可比”的認定標準。為此，正如清華大學公益慈善研究院院長王名所提出的，今后我們必須認真研究、分析和把握慈善組織的認定標準，積極學習和借鑒包括日本在內的國際上公益認定的各種有效方法及其相應的制度安排，以此盡快建立符合我國國情且具有科學性和可操作性的慈善組織認定標準。
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