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2019-02-26 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
■ 本報記者 張明敏
2月22日，《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告(2019)No.10》(以下簡稱《綠皮書》)在京發布，該書由“社會保障綠皮書”編寫組與社會科學文獻出版社共同發布。
《綠皮書》提出，未來需要從供給側改革的角度來推動老年保障體系的完善，可以，包括福利性養老保障支柱、社會保險型養老保障支柱、社會性養老保障支柱、商業性養老保障支柱。
“三位一體”與四支柱
加快完善養老保障體系是應對人口快速老齡化挑戰的迫切需要，是實現老年人幸福美好生活的迫切需要。
《綠皮書》指出，社會主要矛盾的變化意味著老年人的需求層次正在升級，對老年保障體系的發展完善提出了更高要求。老年人的美好生活需求是全方位的，未來需要構建一個包括經濟保障、服務保障、精神保障為主要內容的“三位一體”的老年保障體系。
未來需要從供給側改革的角度來推動老年保障體系的完善，可以探索建立四支柱的老年保障體系，包括福利性養老保障支柱、社會保險型養老保障支柱、社會性養老保障支柱、商業性養老保障支柱。
堅持公平與效率相結合，進一步增強公平性，保持激勵性，將基本養老保障作為一項基本公共制度覆蓋全體老年人，實現人人公平享有基本養老保障的目標。形成一個人人有保障、繳費有激勵、待遇有差異、制度可持續、多層次與多支柱的養老保障體系框架。構建“政府主導、多元參與、兜底線、保基本、多層次、專業化”的養老服務體系。
四方面發展目標
《綠皮書》指出，明確科學合理的發展目標是中國老年保障體系發展的前提。
世界衛生組織在1990年提出了“健康老齡化”的三個標準：生理健康、心理健康、適應社會的狀態良好。2002年4月12日，聯合國第二次世界老齡大會政治宣言對積極老齡化做了界定：人到老年時，為了提高生活質量，使健康、參與和保障的機會盡可能發揮最大效益的過程。
積極老齡化強調的是繼續參與社會、經濟、文化、精神和公益事務。在此基礎上，還可以將“快樂老齡化”作為老齡社會政策和老年保障體系的發展目標，“快樂老齡化”強調全面提高老年人的生活質量，讓老年人在身心健康、社會參與、獲得尊嚴和權利的基礎上真正體驗到老年生活的快樂，在快樂中度過晚年。
具體而言，中國老年保障體系的發展目標主要包括四個方面。
第一，免除老年經濟之憂。這是老年保障體系發展的基礎目標。經濟保障的需求是老年人的基本需求，應該為老年人提供充足的基本經濟支持，滿足其經濟需求。在年老之前和年老之后都需要有相應的準備，使人們在年老之前能夠減少對老年生活的顧慮，年老之后更加順利地獲得經濟保障。
第二，減少老年身心之痛。老年人更加容易陷入疾病風險和精神失常的風險，加強老年保障體系建設，應該通過相應的制度安排和資金投入，加強健康教育和慢性病防治，增強基本醫療服務的可及性，確保老年人在患病后能獲得及時、優質的醫療保障與醫療服務，盡量減少老年人的疾病痛苦。通過建立和完善老年精神保障機制來為老年人提供有效的精神保障，減少老年人的精神和心理障礙。
第三，解決老無服務之匱。目前我國老年保障體系中養老服務體系的發展還極為欠缺，存在諸多問題與不足，供求矛盾突出，難以滿足城鄉老年人日益增長的服務需求，嚴重影響了老年人的生活。需要在政府的主導下，加強統籌規劃與財政投入，加快完善養老服務體系，采取多種措施積極推進養老服務供給側改革，使老年人能夠獲得及時、有效、充分、優質的老年服務。
第四，實現老年生活之樂。這是老年保障體系發展的高層次目標，也是新時代完善老年保障體系的基本要求。老年保障體系的發展不能只停留在基本的生活保障層面，而應該綜合考慮老年人的全方位需求，尤其是精神生活和社會參與，讓老年人享受幸福快樂的晚年生活。
老年人的美好生活需求是全方位的，體現在經濟保障、社會融入、生活服務、護理服務、精神保障、權益保障等方面。未來老年保障體系發展的基本原則：盡力而為、量力而行，人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點，完善制度、引導預期，公平與效率相結合，政府與市場相結合，可持續、多層次。未來老年保障體系的發展應該朝著覆蓋全民、公平共享、法制完善、管理科學、內容全面、水平適度、責任共擔、多元參與、多層次、可持續的方向發展。
基本養老保險制度改革的建議
《綠皮書》提出了基本養老保險制度改革的建議。
《綠皮書》指出，未來可以建立具有中國國情和特色的社會福利制度和福利社會。
從實際來看，目前我國政府在社會保障事業的發展過程中發揮了積極的財政支出責任，無論是對于社會救助與社會福利事業的財政支出，還是對于基本社會保險的財政支出數量均在快速增長，并且已經形成了較大的財政支出規模，基本社會保障的福利性已經比較明顯。
當然，實現這一目標需要充分發揮政府、市場、社會等多主體的作用，明確各自的分工與職責，建立多層次、多支柱的社會保障體系。
可以建立“四支柱”的社會保障體系框架，主要包括以政府為責任主體的財政性社會保障支柱、以單位和個人為責任主體的保險性社會保障支柱、以社會為主體的社會性社會保障支柱、以個人責任為主體的商業性社會保障支柱。不同支柱的保障目標、保障方式、保障對象、保障機制、資金籌集、責任主體、待遇給付(保障水平)、管理服務方式均有所不同。
根據我國社會保險與社會保障的體系框架，堅持公平與效率相結合，進一步增強公平性，保持激勵性，將基本養老保障作為一項基本公共制度覆蓋全體老年人，實現人人公平享有基本養老保障的目標。形成一個人人有保障、繳費有激勵、待遇有差異、制度可持續、多層次與多支柱的養老保障體系框架。
根據不同人群的需求形成四大養老保障功能，形成以公職人員為對象的雇主養老金、企業職工基本養老金、靈活就業人員和城鄉居民繳費形成的國民基礎養老金、貧困人口的非繳費性養老金。
雇主養老金主要由政府或單位繳費，彌補機關事業單位養老保險制度改革后的待遇落差，增強對公職人員的激勵。職工基本養老金的籌資主要由企業和個人共同繳費組成，努力實現制度框架內的財務可持續，維持自我平衡。國民基礎養老金主要針對靈活就業人員和非就業的城鄉居民，在個人履行適當繳費義務的前提下給予相對公平、水平適度的國民基礎養老金待遇。非繳費性養老金主要針對貧困老年人，個人不需要繳費即可獲得低水平的老齡津貼待遇。
在這些基本養老保險制度下，啟動適度降低基本養老保險名義費率，根據綠皮書的測算，全國各地的基本養老保險費率可以設定在16%~20%。在降低基本養老保險費率的同時，可適當降低基本養老金待遇水平，為其他層次和支柱的養老保險制度發展留下空間。
積極鼓勵用人單位建立企業年金和職業年金制度，加強職業年金和企業年金基金的投資運營，實現基金的保值增值。此外，完善稅收激勵政策，發展完全積累型的個人儲蓄養老金，實行市場化運營。
為了實現這些改革，需要注意以下幾個問題：
一是基本養老金的待遇水平不宜過高，既為補充養老金制度留下空間，也避免待遇水平過高可能引起的財務失衡與財政負擔。
二是要體現適當的待遇水平差距和激勵性，但是待遇差距不宜過大，尤其是不能因此而出現逆向的收入再分配，導致不同群體收入差距過大。
三是基本養老金制度由中央政府直接管理，同時建立各級政府的繳費考核體系與責任分擔機制，防止責任、風險上移。
四是建立科學、動態的基本養老金待遇調整機制，以各地生活成本變動作為待遇調整的參考依據，并且注意維持不同群體基本養老金水平的公平性。
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