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2016-08-25 來源 :公益時報??作者 : 菅宇正
臨近9月，很多人都將目光投向了9月1號即將實施的《慈善法》，而密集出臺的各類配套法規征求意見稿也紛至沓來，這讓有關慈善法的討論不絕于耳，但是，另外一部法律以及一個群體卻受到了大多人的遺忘。
“從明年開始，匯豐銀行每年用于大陸公益慈善事業的4000萬人民幣，將不再由注冊在香港的匯豐基金會對受贈方直接撥款，轉而交由設立在北京的匯豐銀行(中國)有限公司企業社會責任部統籌安排，因為之前的款項捐贈方式行不通了。”匯豐銀行(中國)有限公司企業社會責任部總監張惠峰表示。
引起匯豐銀行改變的是2016年4月28日，第十二屆全國人大常委會第二十次會議表決通過的《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》(以下簡稱：《境外非政府組織管理法》)。該法作為首部專門管理境外非政府組織在境內開展活動的法律，明確界定了境外非政府組織具體概念，在中國境內開展活動的各項具體要求等。
8月17日，北師大中國公益研究院慈善法律中心與英國慈善委員會共同舉辦中英慈善法研討會。北京大學非盈利組織法研究中心主任金錦萍表示，《境外非政府組織管理法》的出臺，是境外非政府組織在我國從無法可依向有法可依轉變的堅實進步。
業務主管單位難尋
據不完全統計，在中國境內開展活動的境外非政府組織超過1萬多家，但在民政部注冊登記的不超過100家。
亞洲基金會中國首席代表計洪波說：“亞洲基金會早于1994年就在北京建立辦公室并開展公益項目，此后我們也一直尋求在中國注冊登記，2004出臺的《基金會管理條例》一度讓我們看到了希望，但是直到今天，20多年過去了，我們依舊沒有注冊登記，就是因為我們一直沒有辦法找到相關業務主管單位，而沒有業務主管單位，就無從進行審批。”
作為成功在境內注冊登記的救助兒童會，其中國副代表王樂說道：“1919年在英國注冊成立至今，我們已經是全球最大的獨立兒童救助機構，我們于2013年以境外基金會境內代表機構的身份正式在民政部注冊登記。”而福特基金會自1988年成立中國辦事處，也已經在境內合法注冊，其業務主管部門為中國社會科學院。
之所以只有少數境外非政府組織能夠在我國境內獲得登記注冊，是因為在長期實踐過程中，多數境外非政府組織無法找到相應的業務主管單位，而此前我國眾多部門對境外非政府組織都采取保守的態度，這就導致注冊登記遲遲無法進行;另一方面，很多境外非政府組織本身是社會團體，并不是基金會，因此不符合民政部相關注冊登記要求，進而導致無法成功。
金錦萍表示：“對于登記注冊難的問題，即將實施的《境外非政府組織管理法》中明確規定，作為境外非政府組織登記注冊主管單位，國務院公安部門和省級人民政府公安機關會同有關部門制定境外非政府組織業務主管單位名錄，這在很大程度上解決了境外非政府組織找不到業務主管單位的問題。”
新法如何實施
一方面，很多境外非政府組織在國內開展公益項目，尤其是在扶貧、環保等方面取得了卓越的貢獻，并且帶來了非常多的創新思維;但是另一方面由于之前無法可依，使得很多境外非政府組織在沒有進行任何登記注冊的情況下開展活動，出現了很多違法行為。
在這樣的背景下，《境外組織管理法》正式出臺，希望能夠對境外非政府組織在境內活動進行規范引導，并厘清界限，但對于新法的出臺，依舊存在很多需要解決的問題。
“《境外非政府組織管理法》中指出要提供境外非政府組織業務主管單位名錄，但是對于收錄在內的主管單位是否具有約束力，是否能夠改變以往回避態度，轉而積極履行其職責，避免行政不作為現象的發生，而對于很多業務范圍廣泛的境外非政府組織又該如何選擇業務主管單位，這些都存在疑慮。”計洪波說道。
“我們的登記管理機關變更為國務院公安部門和省級人民政府公安機關，這在很大程度上會誘導公眾將境外非政府組織與國家安全聯系在一起，在無形當中會對我們的自身形象造成一些誤解。”王樂表示，“我們必須額外來跟合作方及公眾進行解釋，確保他們對我們的信任。”
“《境外組織管理法》中尚有很多條例在實際操作中較為困難。”金錦萍說到，“境外非政府組織代表機構應當于每年12月31日前將下一年度活動計劃報業務主管單位，特殊情況下需要調整活動計劃的，應當及時向登記管理機關備案。年度活動計劃的制定對于開展項目較多的境外非政府組織是一個復雜工作，而要在年底前報備，后期的調整依舊要進行報備，這在實踐過程中大大提高了成本及難度。”
另據知情人士透露，《境外非政府組織管理法》正式頒布，并將在明年1月1日正式實施，但在這個過程中，很多具體實施細則仍不明朗，我們了解到很多境外非政府組織將暫時停止在華境內互動及資金支持，并對其實施情況進行進一步了解。
在進步中調整
從無法可依，到有法可依，這中間會產生很多不適應的現象，但是隨著《境外組織管理法》的出臺，讓更多的境外非政府組織能夠在中國境內獲得合法身份，并得到政府認可，進入主流話語體系，這本身就是一次具有非常重要意義的進步。
“我們不能因為法律對我們的行為進行了約束就把它妖魔化，因為對監管條例中，其實絕大多數措施是早已在中國本土社會團體及慈善組織中進行了，我們要從以前的自由開展活動的狀態進行調整。”金錦萍說道。
金錦萍表示：“目前《境外組織管理法》已經出臺，但是其中很多條款的具體實施仍然需要配套政策進行細化和指導;而且在對境外組織境內活動進行監管的同時，應該對相應的便利性措施，比如依法享受稅收優惠如何切實落實;境外非政府組織開展活動政策咨詢、指導;以及境外非政府組織工作的員工工作手續等方面，進行更全面的規定。做到扶持和監管的平衡。”
多國對境外非政府組織募捐設限
作為全球最早出臺慈善法的國家，英國在對境外非政府組織的監管方面并未出臺具體的法律政策。
英格蘭和威爾士慈善委員會首席法律顧問兼國際項目總監Kenneth Dibble說：“在英國，境外非政府組織既可以通過資助已登記的、受慈善委員會監管的慈善組織來開展活動(英國慈善法規定，只有注冊資金超過5000英鎊的慈善組織才受到慈善委員會監管);也可以在沒有進行注冊、沒有具體辦公住所的情況下開展相關活動，這些是不受監管和約束的。”
盡管對境外非政府組織開展活動較少限制，但在涉及募捐資金的情況，英國同樣有所限定，Kenneth Dibble表示：“境外非政府組織如果要在英國開展募捐活動，就必須與英國本土慈善組織進行合作。”
“英國對非政府組織采取的開放態度也帶來了許多問題，比如許多登記且受監管的慈善組織被非慈善目的滲透，讓公眾對慈善組織的信任度下降;英國也出現了過度募捐的情況。”Kenneth Dibble補充道，“我們關注到最近一些國家和地區相繼出臺法律對境外非政府組織采取限制性監管，我們認為中國在實施《境外組織管理法》的過程中，應該在境外非政府組織活動進行規范監管的過程中，實施有效的引導和扶持，做到監管平衡。”
對境外非政府組織在本國募捐限制可并非少數。
在澳大利亞，沒有立法限制境外非政府組織在境內開展互動，也不要求境外非政府組織在澳大利亞慈善和非盈利委員會(ACNC)登記注冊，但是規定境外非政府組織如果要在澳大利亞進行募捐活動，必須得到當地的募捐許可。
在美國，對于境外非政府組織的監管是與本體非政府組織一樣，必須在州層級政府部門進行登記注冊，而且專門出臺了《境外代理人登記法》，明確要求境外非政府組織的在美國設立的代理人組織進行司法登記，其所有資料都要歸檔和標注，并且對代理人組織的主體機構名稱和資金來源進行披露;但從事藝術、科學、學術、醫學贊助和扶貧活動的境外非政府組織不受該法限制。而另一部法律《美國聯邦選舉法》中明確規定，禁止境外機構資助政治(政黨或選舉)活動。
新法要知道
境外非政府組織：是指在境外合法成立的基金會、社會團體、智庫機構等非盈利、非政府的社會組織。(三“非”屬性：非政府性、非盈利性、非宗教性。)
開展業務活動范圍：境外非政府組織可以在經濟、教育、科技、文化、衛生、體育、環保等領域和濟困、救災等方面開展有利于公益事業發展的活動，并受法律保護。不得危害中國國家安全統一。
登記管理機關：國務院公安部門和省級人民政府公安機關，是境外非政府組織在中國境內開展活動的登記管理機關，并會同有關部門制定境外非政府組織活動領域和項目目錄，公布業務主管單位名錄，為境外非政府組織開展活動提供指引。
開展活動兩條途徑：第一，在境內長期開展活動的境外非政府組織必須依法登記設立代表機構;第二，在境內開展臨時活動，應當與中國的國際機關、人民團體、事業單位、社會組織(簡稱：中方合作單位)合作進行。在開展臨時活動時，中方合作單位應當按照國家規定辦理審批手續，向中方合作單位所在地的登記管理機關備案。
境內活動資金包括：1、境外合法來源的資金;2、中國境內的銀行存款利息;3、中國境內合法取得的其他資金。
三不許：境外非政府組織不許在境內進行募捐;不許在境內發展會員;不許在中國境內設立分支機構。
除此之外，《境外組織管理法》還對境外組織代表機構財務、年檢等具體進行規定，并明確了監管及行政強制措施。
■ 本報記者 菅宇正
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