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2014-11-25 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
進入11月以來，基金會監管領域不斷傳出新動態。
11月10日，因“存在私分、侵占基金會財產的違法行為，涉及金額達303萬，情節嚴重”，深圳市民政局對深圳市施惠零鉛工程慈善基金會做出了撤銷登記的行政處罰。
僅僅4天后，河南省民政廳在《河南日報》刊登行政處罰事先告知公告，該公告指出，河南省民政廳擬對7家基金會做出撤銷登記的行政處罰。
對于基金會來說，撤銷登記可謂最嚴厲的行政處罰，意味著機構生命的終結。根據民政部的統計，中國基金會(公募、非公募)數量現已超4100家，而此前極少有基金會被撤銷登記案例的發生。在2013年四類社會組織直接登記的背景下，兩地的撤銷動作是否意味著社會組織管理領域嚴格監督管理的開始?對長期停留在紙面上的基金會退出機制的激活又有著怎樣的意義?
深圳：屢次被要求整改 終被撤銷
此次被撤銷登記的深圳市施惠零鉛工程慈善基金會并非第一次受到民政等部門的行政處罰。
早在2012年，該基金會就被爆出通過開展兒童血鉛免費檢測“公益項目”推廣保健品。在當年的年檢中，被深圳市民間組織管理局評為基本合格，并發出整改意見書。
2013年8月，該基金會又因以能開具加入深圳戶口積分為由吸引善款的違規操作，被深圳市人力資源和社會保障局取消了出具“廣東省接受社會捐贈專用收據作為引進社會服務積分”依據的權力，并將這一處理意見通報給深圳市民管局。
該基金會2013年的年檢結果仍為“基本合格”。
“年檢兩年都為基本合格，基金會就應該引起重視了，該整改就應該立即整改。”深圳市民管局辦公室一工作人員表示。
2014年2月，深圳市民管局委托會計師事務所開展財務審計，又發現該基金會存在財務人員違規出具虛假會計憑證、違反相關財務管理規定、存在內部交易行為、未依法變更登記、未按章程規定的業務范圍開展活動等問題。
5月，深圳市民管局對該基金會做出停業整頓1個月的行政處罰，封存了基金會印章和登記證書等，停止除整改以外的業務活動，將視基金會的整改情況進行處理。
但該基金會并沒有因這一個月的停業整頓而有所改進，最終沒能逃脫被關停的命運。
經過半年調查后，今年11月間，深圳市民管局對該基金會做出了撤銷登記注冊的行政處罰。
“應該說我們是已經給了這家基金會機會了，但他們最終沒能把握住。”深圳民管局辦公室工作人員說。
河南：三年未年檢 依法撤銷
河南省擬撤銷登記的7家基金會與深圳市施惠零鉛工程慈善基金會不同，其被撤銷的原因是三年未參加年檢。
這7家基金會分別為：濟源梧桐教育助學基金會、信陽市農民工援助基金會、河南省蓮花慈善基金會、鞏義市人民教育基金會、禹州市鈞瓷發展基金會、河南省陳氏太極拳發展基金會、河南省惠濟公益基金會。
河南省民政廳民間組織管理局基金會處負責人王紅蕓在接受《公益時報》記者采訪時表示：“這7家基金會連續3年未參加基金會年度檢查，這3年中基金會也沒有任何人來向主管機關說明情況，我們其間也嘗試與基金會多次聯系，但均未獲成功，最終做出了對基金會撤銷登記資質的行政處罰，這應該算民政部門對基金會最嚴厲的處罰。”
“常年不來，我們也無法掌握他們在做什么。”王紅蕓直言聯系不到上述7家基金會的人，并表示針對基金會的管理一向嚴格，所以通過媒體刊發公告。
記者按照河南省民間組織管理局公布這7家基金會注冊登記時的聯系方式，嘗試聯系多次也未能成功。
根據國務院2004年6月1日頒布實施的《基金會管理條例》第四十二條第五款規定，“基金會、基金會分支機構、基金會代表機構或者境外基金會代表機構有下列情形之一(包括未按照本條例的規定接受年度檢查，或者年度檢查不合格的)，由登記管理機關給予警告、責令停止活動;情節嚴重的，可以撤銷登記”。
同時，年度檢查要報送上一年度工作報告，包括：財務會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構的變動情況等。
而根據《基金會年度檢查辦法》第十條、第十一條規定，“基金會、境外基金會代表機構無正當理由不參加年檢的，由登記管理機關責令停止活動，并向社會公告。連續兩年不接受年檢的，由登記管理機關依法撤銷登記”。
“兩年不年檢登記管理機關就可以依法撤銷登記，之所以第三年才撤銷，主要考慮到基金會成立都是為開展社會公益事業，希望基金會能夠有好的發展。”王紅蕓說。
并非孤立動作 嚴格監管或成常態
觀察河南、深圳兩地在管理社會組織方面的動作可以發現，8家基金會被撤銷登記并非孤立動作。
在深圳市，11月受到監督檢查的并不是只有該基金會一家。本月初，深圳市民政局發出了《關于開展市級社會組織抽查工作的通知》，該通知明確提出，于2014年11月至12月對市級社會組織開展為期40天的抽查工作。其重點抽查對象包括接受政府職能轉移和承接政府購買服務的;被新聞媒體曝光的;其他部門移交的;有被上訪記錄或被投訴、舉報的;未提交年度報告或未按時參加年檢的;年度報告抽查不合格或年檢不合格的。
在該通知的結果處理說明中，將抽查結果分為兩類。其一為緩沖適應期：2014年12月30日前將違法違規行為整改完畢的社會組織，將不列入異常名錄或黑名單并不予以公告。
其二為正式執行期：2015年1月1日起，將嚴格執行有關法律法規，對存在違法違規行為的社會組織依法查處，并將列入異常名錄或黑名單和予以公告。對社會組織出現輕微違規行為可以通過整改措施糾正的，發出整改通知書限期改正;對社會組織出現完成宗旨、自行解散、合并分立、無法按照章程規定的宗旨繼續開展活動等情形的，引導其辦理注銷手續;對活動不正常、運作能力弱和社會認可度低的社會組織，引導其合并或辦理注銷手續;對社會組織違法違規行為進行嚴厲查處，并列入異常名錄;對社會組織工作人員涉嫌違法犯罪，依法移交相關部門進行處罰，對符合撤銷登記條件的社會組織堅決予以撤銷登記。
而深圳市施惠零鉛工程慈善基金會的處理正是最后一條處理措施的第一個案例。
河南省民政廳民間組織管理局同樣表態今后將會對基金會加強監管。
記者通過河南民政了解到，河南省現有100多家基金會，非公募基金會居多。就在今年河南省剛剛開放四類社會組織直接登記，由取消業務主管機關，改為直接向民政部門登記注冊。
“取消業務主管單位前置審批，并不意味著準入門檻降低，只是少了一個環節，對社會組織成立所需的注冊資金、辦公場所、人員組成等資質要求一項都沒有少。”河南民管局工作人員告訴記者。
王紅蕓則強調：“(7家基金會)這樣的處罰結果勢必對其他基金會有所警醒，希望基金會在開展社會公益事業的同時也能夠把握自身應盡的義務，這當然就包括及時參與年檢，向主管機關報告其他相關事項，向社會公眾公開披露相應信息，這也是基金會走向良好生態的一個方向。”
王紅蕓在接受《公益時報》記者采訪時還特意指出，基金會注銷和撤銷是兩個完全不同的概念，注銷是指基金會一方因為機構自身原因主動向基金會管理機構提出申請，希望注銷基金會機構。注銷時，基金會負責人需要進行業務審核、資產清算、人員清理等方面的業務，是一種機構自身從業者的主動行為。
撤銷是指基金會在運作過程中，因違反《基金會管理條例》《基金會年度檢查辦法》和相關法律的規定，由基金會管理機構對其做出的最嚴厲的一種行政處罰行為。
“我們過去一味重視基金會數量，現在雖然還不到嚴格控制數量的程度，但已經到了需要重視基金會質量的時候了。”江蘇省民管局局長朱龍英表示。
監管的加強，在基金會行業從業者、華民慈善基金會的主任助理朱光明看來是個好事，但他同時覺得，這種監管不應該只是由基金會行業主管部門一家來介入。
“公眾、媒體、政府都應該是基金會監督管理的主角，每個群體都會發揮不一樣的作用，但最終還是需要基金會加強自律，通過自律形成一種自我完善的機制，這樣實現公益事業的長久發展。”朱光明說。
基金會撤銷后 相應財產怎么處理?
加強監管，意味著今后基金會的退出會成為一種常態。那么，基金會等社會組織退出后，其相應財產應怎樣處理呢?
這樣的情況對于朱光明來說印象深刻，雖然未經歷過基金會撤銷，但他所在基金會中一個項目“過戶”，被他認為可以解釋下這類事情。
2013年，一支尚未在民政部門注冊的志愿者隊伍想開展一項救助項目，但由于自身身份問題不能公募，隨后，這支自發形成的自愿者隊伍的負責人找到朱光明。
“有人愿意為這支志愿者隊伍捐助善款支持進行的公益項目，但沒有注冊的他們不能接受善款，希望華民慈善基金會能夠幫助接受，權衡后我們為該筆善款專門成立了一個公益項目與志愿者團隊對接。”朱光明說。
善款接受順暢，項目進展順利，很快這支志愿者隊伍在當地民政部門取得了合法資質并掛靠到一家基金會名下，隨后志愿者隊伍向朱光明提出希望將先前因無資質接受善款而留存在華民慈善基金會中的項目善款轉到志愿者團隊掛靠的這家基金會去。
“善款轉走，項目就得注銷清算，朱光明說，雖然主動注銷與行政撤銷不同，但同樣需要征詢捐款人意見和對轉入的項目考察對接。
經過查明，留存在華民慈善基金會中的志愿者項目善款捐贈人只有一人，主要進行獨立捐贈，并對志愿者團隊提供下一家接受基金會進行評估，征得捐贈人同意后，最終順利將這筆善款轉出，項目注銷。
其實，在《基金會管理條例》中，對基金會被注銷和撤銷后的善款有著明確規定。
《基金會管理條例》第三十三條規定，基金會主動申請注銷后的剩余財產應當按照章程的規定用于公益目的;無法按照章程規定處理的，由登記管理機關組織捐贈給與該基金會性質、宗旨相同的社會公益組織，并向社會公告。
而第四十條規定，未經登記或者被撤銷登記后以基金會、基金會分支機構、基金會代表機構或者境外基金會代表機構名義開展活動的，由登記管理機關予以取締，沒收非法財產并向社會公告。
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