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2014-05-14 來源 :公益時報??作者 : 張木蘭
編者按
慈善法被大家調侃為“難產近十年”，終于在2014年迎來了一個重要的轉折點——全國人大內務司法委員會已經為慈善法出臺定出了時間表，計劃在今年底之前制定出了一套成熟的方案來向社會公開。
5月8日下午，北師大中國公益研究院院長王振耀主持了“慈善法定位”研討會，會上幾位歷經慈善法從草案到重擬草案的專家學者，暢談了自己的觀點。在此，《公益時報》加以梳理以饗讀者。
5月8日，在北京師范大學中國公益研究院舉辦的“慈善法定位”研討會上，院長王振耀透露，全國人民代表大會內務司法委員會為慈善法出臺制訂了時間表，年底將有成熟草案公布。王表示，如果立法過程順利，慈善法有望明年通過。
這是關于慈善法出臺的第N次預測。
2005年，民政部提出了慈善法立法建議，成立了專門的法律起草小組，正式啟動了慈善法的起草工作。參與專家討論環節的樂觀者認為該法案當年即可出臺。
2006年，民政部拿出草案，慈善法進入立法程序。2007年初，民政部發布《2006年中國民政事業發展統計公報》表示，慈善法草案已起草完畢。慈善法在2006年“兩會”期間被列入了國務院2006年的立法工作和2007年全國人大常委會的審議安排。
在2007年正式公布的全國人大立法和監督計劃中，慈善法并不在其列。這意味著十屆全國人大將無法完成慈善立法的任務，慈善法將推至下一屆全國人大來制定。
在我國現有的立法程序中，慈善法的出臺首先需要民政部受國務院委托起草草案，然后報送國務院法制辦修改審定，再提交國務院常務會議，通過后再報送全國人大，也就是立法機關。
2008年，慈善法被列入十一屆全國人大常委會立法規劃和國務院2008年立法工作計劃。在《全國人大內務司法委員會關于第十一屆全國人民代表大會第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結果的報告》寫到：在今年5·12汶川大地震后開展的抗震救災和恢復重建活動中，慈善力量發揮了重要作用，社會各界也提出了不少完善慈善立法的建議。建議國務院在慈善立法過程中，注意妥善處理與現行公益事業捐贈法的關系，統籌研究慈善事業立法相關問題。
“統籌”的工作舉步維艱。中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團坦言：慈善法出臺一再推遲是各界對慈善問題的看法還存在很多分歧和爭論。
2009年，在全國人大常委會立法工作計劃中，“慈善事業法”被列為預備項目之一，按照安排，該法將視情況在2009年或者以后年度安排全國人大常委會審議。這一年，由民政部起草的慈善法草案遞交國務院法制辦，但其后幾年時間均未提交全國人大。
慈善法再次被擱置。
直至2013年11月，慈善法被列入十二屆全國人大常委會立法規劃，并最終確定由全國人大內司委牽頭起草。這并非意味著慈善法出臺只差一步要走，而是意味著開始新一輪立法程序。
2014年2月24日，全國人大內務司法委員會召開慈善事業立法領導小組第一次全體會議，列出了立法時間表和路線圖。
全國人大常委會委員、中華慈善總會副會長、中國人民大學教授鄭功成曾介紹：根據初步計劃，今年的主要工作任務是開展廣泛調研，召開專題會議，在充分調研與聽取各方意見的基礎上，借鑒國外慈善事業發展的經驗，爭取在年底形成正式的法律草案稿。
鄭說，2014年是法律草案起草年，但還不可能提交全國人大常委會審議。如果進展順利，預計2015年上半年可以提交審議，即進入正式立法程序。此次明確由全國人大牽頭承擔法律草案起草任務，并有了初步的時間表與路線圖，是我國慈善事業法制建設的一大進展。
王振耀強調：此次草案起草是在非常開放的狀態下進行，有幾個學者已經分別提出了一些建議稿送到了起草組，起草組也進行了各種各樣的調研活動，在聽取意見。王說，這一次的慈善立法，是國家治理體系現代化的重要表現，國家的立法進入了一個非常開放的時代。
而針對此次草案涉及到的內容，楊團表示，此次慈善法立法應該解決慈善資源誰來籌集、善款誰來分配、慈善組織誰來管理、慈善行為誰來規范等四個問題。
眾說慈善法
北師大中國公益研究院院長
王振耀：需開設更為積極的立法途徑
我覺得慈善立法是國家治理體系現代化的重要表現，我們說政治體制改革，但大家都說得太高了抓不著，但慈善立法就是我們現代慈善立法開始進入了一個非常現代、非常開放的方式，這樣一個勢頭對推動中國慈善事業的發展將會帶來好消息。在這樣一個形勢下，我們學者、專家如何呼應、如何推動，如何和政府的立法形成一種密切的配合，是我們要思考的。我們不是停留在外邊，不能僅僅是批評，要和政府的立法能夠形成一種積極的互動。
中國慈善立法成就巨大、挑戰嚴重，也有現實的路徑選擇。2005年以來，中國慈善事業正在取得快速進步，財富的洪流需要開放慈善的大道，而立法滯后及由此造成的統一管理欠缺已經成為十分突出的矛盾。經過初略估算，我國每年少得捐贈至少1000億元，少得的就業崗位至少500萬，少得志愿服務至少2億人。而中國慈善立法工作開展了八年而慈善法仍未出臺，造成了中國現有慈善相關法律體系雖然內容豐富但結構不均衡的局面，因此，中國需要開創更為積極的慈善立法途徑。
一點建議，是開放立法進程、加強社會參與;完善中央慈善管理體制，建立全國人大慈善工作委員會和國務院國家慈善委員會;支持慈善立法試點和地方立法創新等。慈善立法需要新的路線圖。需要啟動全國人大的慈善立法功能;慈善事業具有很強的社會性，只有全國人大介入立法過程，才能夠促成慈善立法的重大進展;慈善立法是重大的社會改革，需要凝聚社會共識，只有盡早由全國人大主導，才能夠產生積極的社會影響力。
中國社會科學院社會政策研究中心副主任
楊團：慈善法應解決四個問題
慈善法應該解決什么問題呢?最簡單地說，第一是慈善的資源由誰來籌集，第二是善款由誰來分配，第三就是慈善組織由誰來治理，第四就是組織行為由誰來規范。目前在這四個方面政府的“手”都伸得很長，因此最重要的是理清政府和慈善之間的關系，讓政府的歸政府、民間的歸民間。未來政府若用慈善捐款來支付它本應該用財政收入支付的社會福利費用，應該劃為違法行為。
南都公益基金會理事長
徐永光：慈善姓“民”不姓“官”
希望慈善法明確兩個根本問題，第一個是慈善姓“民”不姓“官”，這個要非常明確，這個法要去推動民間慈善的發展和進步，而不是去捆綁和限制民間慈善。
中國不僅存在立法滯后的問題，還有法律或政策限制造成公益慈善事業停滯不前甚至規模萎縮的情況。這些限制性規定包括對基金會的投資收益開征企業所得稅、慈善行業人員工資超過當地平均工資的兩倍就要被取消免稅資格等。
第三產業每安排一個人就業，對應的增加值是8萬元，但是社會組織一個人就業對應的增加值只有0.85萬元。中國慈善立法有很多地方要改進，尤其對民辦非企業這類組織形式，若按照社會企業的思路來進行“民非”體制改革，預期能撬動數以10萬億計的社會投資進入養老、教育、醫療衛生、科技服務、文化、體育、殘疾人、兒童、婦女、社區服務、扶貧開發、環境保護、有機農業等產業，滿足社會多層次需求。
北師大中國公益研究院院長助理兼研究部主任
章高榮：慈善法是基本法
我們現有國家法律對慈善的定義主要來自兩個部分：《公益事業捐贈法》中的慈善定義和地方慈善法的定義。慈善法如何定位，我認為這是一個基本法，不是促進法或者覆蓋法，我們還要包含一些促進法的元素，這樣在這個階段更好地推動發展。在整個慈善行業需要有競爭性的元素，公募權應不應該放開，這些是慈善立法組織前提性條件。慈善法也應當要管理信息公開的問題，這也是對當前熱點事件的回應。
延伸閱讀
慈善法的他國歷程
慈善事業具有法制化特征，所謂法制化亦即現代慈善事業的運行普遍通過完善的慈善法制予以保障。慈善法對于慈善事業具有重要的意義，可以說發達的慈善事業必然需要完善的慈善法制保障，完善的慈善法制又促進了慈善事業的發展，對此我們可以再次將目光投向慈善事業發達的英國和美國尋找例證。
先就英國而言，其不僅是世界上慈善事業最早形成和發展的國家，其慈善法的歷史也最為悠久，這可以追溯到公認最早的慈善法——英國1601年《慈善用益法》。而近400年的發展使得英國的慈善立法成為集中立法模式的典型代表，其2011年制定的《慈善法2011》即是其發展的集大成者，該法對于慈善事業有關的諸多方面進行了詳盡的規定，而這種立法模式也對諸如澳大利亞、加拿大、愛爾蘭和新加坡等國家的慈善法制建構產生了巨大的影響，這些國家相繼仿照英國的立法制定了自身的慈善法。
就美國而言，作為現今慈善事業最為發達、規模最為龐大的國家，美國的慈善立法并未簡單地模仿英國，而是通過聯邦(主要針對慈善組織)和州(主要針對慈善行為)的分散立法，構建了獨具特色的慈善立法體系;同時，美國最高法院通過一系列的判例彌補了分散立法的欠缺，這種相對分散又多樣化的法律淵源使得美國慈善法更具有靈活性，并很好地維護和促進了慈善事業的發展。由此可以說，現代慈善事業不僅具有專業化的特征，其發展必然離不開完善、合理的慈善法制之保障。
慈善法的制定是近年來我國慈善法制建設與完善的標志性事件，該法以“慈善事業”為名，預示了國家意圖以慈善事業整體為調整對象，那么究竟什么是“慈善事業”?
如若將“慈善行為”與“慈善事業”這兩個概念予以對比分析，可以發現以下事實，即：慈善行為作為一種幫助弱勢群體的行為，可謂自古即有，而“慈善事業”則并非如此，這是因為慈善行為可以由公民個人偶然地開展，但“事業”則依賴于眾多公民長期專門地從事，慈善事業同樣如此。事實上，在此意義上，慈善事業可以理解為在特定國度或者區域內，公民以慈善為目的，通過成立專門的慈善組織等方式，實施慈善行為之活動。
現代意義上的慈善事業出現于工業革命后的歐洲資本主義國家，究其原因在于：一方面，工業革命積累的社會財富為人們專門從事慈善事業提供了客觀條件;另一方面，各國制定的慈善法對公民慈善權利的保護構成了慈善事業的主觀條件。由此，可以說慈善事業具有了兩個特征：專業化特征和法制化特征。
(本文作者為浙江工業大學法學院副教授呂鑫)
全國人大常委、中華慈善總會副會長鄭功成：
慈善立法需要解決什么問題?
盡管慈善事業立法已經具備相應的基礎，但要制定一部較好的法律還存在著一些現實困難。一是對慈善事業與慈善組織的定位還存在著分歧;二是在引進國際慈善規則與尊重中國國情之間如何協調是一個難點;三是與其他立法的關系如何處理，如現行的《中華人民共和國公益事業捐贈法》，還有開始修訂的《中華人民共和國紅十字會法》等;四是財稅政策如何落實，如果沒有可操作性，即使法律作出了原則規范也不可能真正起到應有的作用。因此，立法雖有基礎，但要制定一部有質量的慈善事業法卻不容易，尤其是在一些重大問題還存在著較大分歧的情況下，特別需要理性討論，所以這部法律的起草與制定，醞釀的過程也會比較長。
慈善事業立法需要解決的關鍵問題，我個人認為應當包括如下幾個方面：一是慈善事業的法律界定，對哪些社會事業可以納入慈善事業并享受相應的政策優惠，應當有清晰的界定。
二是慈善組織的法律地位和運行規范，需要確立其獨立法人地位以及基本的行為規范，為慈善組織的成立及運行提供法律依據。取消慈善組織的主管機構的現行規定無疑是讓慈善組織回歸民間或社會并確保其獨立法人地位的必要條件，但取消主管機構并不意味著放任自由，而是需要由法律來進行規范，讓其運行在法定的規范軌道上。
三是慈善事業的監管機制，包括行政、司法與社會監督機構都需要通過立法來加以明確。例如，政府職能部門如何監管需要法律授權，司法機關糾察并裁判慈善組織或非法募捐行為等需要相應的法律依據，而社會監督的前提是慈善組織必須有相應的信息披露，但到底披露哪些信息也應當有相應的法律規范。
四是對慈善事業給予相應的財政稅收政策支持是各國的通例，但同樣必須有法可依。如免稅范圍、免稅額度、免稅程序等。
五是關注新情況及需要做出相應的反應。例如，網絡慈善活動如何規范，股權捐贈、不動產捐贈等如何規范，非慈善組織的募捐行為如何處置等等，這些伴隨時代發展而出現的新事物均需要做出法律回應。
六是法律責任，即慈善組織、捐贈者、受助者乃至監管機構的責任是什么，對自己的行為應當承擔什么樣的法律后果，以及對非法募捐、欺詐性捐贈等違法行為的處置，均應有相應的法律條文進行規范。
多年來我一直認為，慈善事業建立在社會捐獻基礎上，是用公眾的資源做公益的事情，如果沒有良好的法治環境，必然在現實中被扭曲，并衍生出諸多社會問題。我國慈善事業發展進程中確實存在著一些問題，這些問題大多是缺乏法律規范所導致的，由此引發公眾的不信任，也將損害慈善事業的健康、持續發展。因此，亟須通過立法規范慈善行為，亟須通過法律規范來給公眾一個判斷的基本依據。
我個人認為，慈善事業立法應當體現出如下原則精神：公益原則、平等自愿原則、公開透明原則、嚴格自律與有效監督原則。在國家立法機關已經正式啟動慈善事業立法的條件下，除了起草機構努力工作外，我認為，還特別需要與政府主管部門加強協作配合，需要慈善組織、專家與公眾的主動參與討論。不過，我要強調的是，這種討論需要注入理性，不宜將慈善事業簡單地視為道德事業，而宜將其作為社會分工發達、多方參與社會治理的一種途徑。它必須植根中國的國情，又不能偏離現代慈善事業應當遵循的普遍規則。理性的討論將有助于達成共識。
(整理自《人民政協報》)
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