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2016-01-12 來源 :公益時報??作者 : 張璇
2015年7月8日，為總結“7·16中石油污染海洋案環境公益訴訟”案例經驗，探討訴訟后續工作，遼寧省環保志愿者聯合會與大連市環保志愿者協會共同主辦“環境公益訴訟大連研討會”。
2015年1月1日，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》開始實施。其第五十八條規定“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”。
困擾環保組織的環境公益訴訟資格問題得以解決，環境公益訴訟的大門就此打開。這是否意味著環境公益訴訟的春天已經到來?
一年過去了，環境公益訴訟的狀況有了多大改善?又有多少環保組織提起了環境公益訴訟，立案、勝訴的有多少?
40多起環境公益訴訟案件
新《環保法》有諸多亮點：首先，對污染企業“按日計罰”被坊間稱為“史上最嚴”;其次，納入政府規劃和政策的環境影響評價(EIA)，彌補了中國沒有從政策層面對環評做出系統規定的巨大盲區;最后，通過放寬訴訟主體條件，正式確定環保公益訴訟的可能性，民間環保組織終于在法律上獲得了與污染企業“對簿公堂”的資格。
實際上，民間環保組織獲得的是“有限開戰權”。根據新《環保法》的規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，只有符合下列條件的社會組織才可以向人民法院提起訴訟：1.依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;2.專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。
相比正案《草案》第一稿的杳無蹤跡，第二稿的只限官方機構，第三稿的定義模糊的“全國性組織”，最終的定稿反映了訴訟主體范圍在爭議妥協中緩慢擴大。據民政部估計，全國符合起訴資格的組織大概有七百多家。可以說，在訴訟主體資格認證上，新《環保法》降低了門檻，范圍定義也更加清晰。
在中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發看來，這些限制條件依然存在問題。“好多環保組織在縣一級的地區注冊，那么根據現有的法律規定，是沒有資格來起訴的。另外，環保是這幾年公民社會發展之后才逐漸被重視起來的。許多組織可能沒有5年以上連續從事環保公益的經歷，那么也就沒有資格來起訴。”
對環保組織“自然之友”來說，4.5年的資歷不影響它打贏了新《環保法》實施后環保公益的第一場官司。新《環保法》實施第一天，由“自然之友”和“綠家園”作為原告的福建南平生態破壞案被當地中級人民法院立案。彼時，“自然之友”還差7個月到法定5年的年限，可法院依然認定了原告的訴訟資格。王燦發為法院的酌情處理點贊：“這是一種積極支持公益訴訟的態度，我認為法院這樣處理是非常合適的。”
福建南平案作為首捷，激起了民間環保組織長期被壓抑的使命感。據王燦發介紹，新《環保法》生效后，一年內已經涌現了40多起環境公益訴訟案件。然而在此之前，受限于訴訟主體資格不明確等因素，公益訴訟數量屈指可數。自2007年中國開始設立環保法庭，到2013年，提起過公益訴訟的民間團體組織只有4家，法院受理了不到60件環境公益訴訟，這其中有官方色彩的中華環保聯合會占了9成。甚至在2013年，全國180個環保法庭處理的環境公益訴訟的數量為0。
發起訴訟的社會組織只有9家
雖然一年內提起了40多起環境公益訴訟已經超越往年，但與之前預計的“井噴”的畫面依然相差甚遠。另外，發起這些訴訟的原告依然非常有限，只有9家。
“全國三十幾個省市自治區只有9家公益組織來起訴，說明這個原告的主體資格還是限制太嚴。”王燦發說。在他看來，對于環保組織，如果是依法合法登記的，就應該有資格起訴。他認為：“既然是登記的，就是專業的;即使不是專業的，也可以聘請律師。我覺得應該取消年限的限制。”
如果當初進一步放開了訴訟主體資格的要求，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會(以下簡稱“綠發會”)狀告騰格里沙漠污染案就可能不會被寧夏地方中高院兩次以“公益訴訟主體不符合”為由駁回，并最終被迫提交到最高法進行再審。
“綠發會”公益訴訟工作組組長王文勇認為，雖然從字面上能夠明顯看出“綠發會”的環保公益屬性，但因為其章程和業務范圍里沒有明確寫明“專門從事環境保護公益活動”，從而被判定不符合公益訴訟主體資格。“寧夏中衛中級法院和寧夏高級法院的裁定明顯是錯誤的。”王文勇對這一裁定表示難以接受：“無論是新《環保法》還是最高人民法院的司法解釋，都沒有斷定社會組織必須在章程中規定有‘專門從事環境保護公益活動’的字樣，或者必須有‘環境保護公益活動’的字樣，才可以認定為有提起環境公益訴訟的資格。”
在此之前的2015年6月，大連環保志愿者協會向大連海事法院提起環境公益訴訟，狀告中石油7·16事故造成大連市海洋環境重大污染，要求賠償6.45億元。法院因環保志愿者協會不到5年年限，駁回了訴訟請求。但在協會準備向最高法申訴時，大連市政府出面調解，原被告雙方達成妥協：中石油出資2億元成立專項資金，用于海洋污染治理和防護;大連環保志愿者協會同時撤訴。
目前看來，綠發會沒有這么走運。不過對于最高法再審結果，王文勇表示樂觀：“最高人民法院依據環保法和司法解釋糾正寧夏兩級法院的錯誤認定應該是一個必然的結果。”
機遇還是挑戰?這是個問題
訴訟主體資格的放開不啻為一種進步，雖然對于綠發會來說，限制條件依然可以被地方法院做多種解讀。不過在今后利用新《環保法》與污染企業進行斗爭的過程中，民間環保組織依然面臨多種挑戰。
在王燦發看來，雖然新《環保法》加強了環保司法力度，但公益組織機構、政府、企業單位三者之間的關系如何協調則是法律條文愛莫能助的事情。“在這三者關系中，實際上企事業單位是生產者，政府是管理者，公益組織是從第三方的角度來進行監督。如果公益組織發現了企事業單位違法了，告訴政府單位，那么政府單位進行及時的監督，這就是一種很好的關系。”
這種理想狀態的關系，在政府和司法層面依然面臨各種各樣的慣性問題。王文勇認為：“首先是對環保社會組織的各種有意無意的不理解普遍存在于機關、法院、企業和一些個人思想和行動中。其次，各級法院的審判獨立(包括立案)沒有得到切實落實，法院立案、調解和審理工作都受到很大影響。最后，地方環保部門對環境公益訴訟的支持力度不夠，不理解的較多，對環保社會組織的取證工作造成了很大困擾。”
此外，王燦發認為新《環保法》只有環境民事訴訟，沒有環境行政訴訟是一種遺憾。“因為一些環境污染和破壞，可能是因為一些地方環境執法部門不嚴格執法造成的。”在立法問題上，新《環保法》依然有進步的空間。
對于環保組織來說，提高專業程度應該是他們優先考慮的問題之一。王燦發認為：“在人們越來越關注環保，環保公益越來越時尚的情況下，環保組織需要加強自身建設。”環保作為技術性較強的事業，各個環保組織應該建立自己的工程師團隊、法務團隊。在這些領域，王燦發認為民間環保組織“甚至比環保部門的相關人員懂得都多，這種情況下，你才能有發言權”。有了發言權，民間環保組織可以更好地建立自己的信用度，由此提高籌資能力。
雖然在公眾看來，污染企業被罰以重金是非常振奮的消息，但是在王燦發看來，環境訴訟獲得賠償并不是最終目的。“環境公益訴訟實際上是高懸在違法者頭上的一把利劍。也就是說建立一種制度，起到的是威懾作用，讓那些違法者和不履行法定職責的行政機關，都來嚴格地遵守和執行法律。環境公益訴訟不一定非得用得非常多才好。但在中國，由于環境污染破壞比較普遍、比較嚴重，所以環境公益訴訟應該多提起一些，為此促進司法在環境保護中的作用”。
不因為2億比6.45億縮水太多而不滿，唐在林也認為：“罰款不是最好的結果，只有環境污染減輕到沒有污染才是終極目的。”不過對于瘋狂追求經濟利益而故意破壞環境的企業，無論大小，“一定要追究，不能姑息，甚至打它們到傾家蕩產為止”。
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